Созидание демократии через планомерную волю политических элит


Филипп Шмиттер

Часть 2

 

Реальные акторы

В период, кода некоторые страны Южной Европы и Юго-восточной Азии начали эксперименты по созданию своих демократий, характер и роль политических партий в «реально существующих» демократических государствах претерпевали важные перемены, ускользнувшие в тот момент от нашего внимания[19]. Уже в 1980-е годы в Западной Европе партии начали терять своих членов и добровольных помощников, оказывавших им финансовую и организационную поддержку. Избиратели все меньше идентифицировали себя с партиями и были не склонны голосовать за них из года в год; в то же время все меньшее число избирателей вообще утруждали себя появлением на пунктах голосования. Как следствие результаты выборов становились все менее предсказуемыми и стабильными; появлялись и исчезали так называемые партии-однодневки; все труднее было формировать — и сохранять у власти — однопартийные правительства или стабильные коалиции. Рейтинг политиков и доверие к партиям, согласно опросам общественного мнения, достигли рекордно низких отметок[20].

Так происходит по целому ряду причин. Партийные идеологии уже не столь убедительны и все меньше отличаются друг от друга — за исключением тех, что находятся на (расширяющейся) периферии системы. В повседневной жизни все реже встречаются партийные символы, исчезают партийные газеты и уменьшается число социальных групп, связанных с партиями, — это помогает понять, почему значение таких групп поддержки в политическом процессе снизилось и почему они больше не служат для большинства граждан основным элементом политической самоидентификации. В целом можно отметить, что политические партии по-прежнему остаются непременным элементом формальной организации предвыборной борьбы на всех уровнях управления, но несут значительные потери в том, что касается численности активистов и последователей, внутренней сплоченности, последовательности программ и доверия со стороны граждан. Короче говоря, новые демократии родились в эпоху, которая в принципе не способствует появлению «нового государя», каким его представлял Грамши.

Мы предполагали, что на так называемых учредительных выборах победит партия или коалиция, которая сможет брать верх и на последующих выборах, то есть удерживать власть на протяжении примерно 10—12 лет. Именно этот гегемонистский вариант развития наблюдался в подавляющем большинстве новых демократических государств, возникших в первой половине XX века: например, в Финляндии, Чехословакии и Ирландии после Первой мировой, а также во Франции, Италии, Германии, Австрии и Японии после Второй мировой войны. Но в последней четверти века чаще всего имела место прямо противоположная ситуация. Установилось правило: какая бы партия ни победила на учредительных выборах, следующие она скорее всего проигрывает. Гильермо, я помню, придумал даже концепцию: «проклятие Суареса», получившую свое название от Адольфо Суареса, который выиграл первые выборы в Испании, а на следующих собрал так мало голосов, что это стало историческим рекордом в европейских странах. Суарес не только не прославился в результате успешного перехода к демократии, но и был жестоко наказан за то, что страна не достигла достаточной безопасности и процветания. С тех пор такой сценарий постоянно повторяется, особенно в Центральной и Восточной Европе.

Фактические типы переходов. Избрав не «вероятностный», а «возможный» подход, мы сознательно не акцентировали внимание на двух наиболее исторически широко представленных типах транзита: революционном и реформистском, требующих для трансформации режима длительной мобилизации масс, с применением насилия или без него. За некоторыми исключениями — Перу, входившая в нашу выборку, Южная Корея и Филиппины в Азии, Чехословакия в Восточной Европе, ЮАР в Африке и, в последнее время, Тунис, Египет, Ливия и Сирия на Ближнем Востоке — такая мобилизация чаще всего происходила после, а не до начала процесса перехода. Разумеется, одобрение массами процесса демократизации в какой-то степени присутствовало практически во всех случаях[21], но оно обычно было спорадическим или слабым, и на деле процесс перехода инициировался элитами — правящей и конкурирующими (или только правящей), — зачастую, видимо, из-за страха перед более широкой мобилизацией масс в будущем.

Конечно, в наших Transitions мы приветствовали возможность тактированных и даже навязанных переходов, но не предполагали увеличения их числа (и не питали иллюзий относительно нашей способности содействовать таким переходам). Оглядываясь назад, мы понимаем, что смена типов перехода вполне объяснима. Начнем с того, что правящие автократические элиты получили больше возможностей для физического подавления революционных угроз, и тем более для отклонения притязаний реформистов[22]. Но есть событие, которое элита не в состоянии предотвратить: собственный внутренний раскол. А раскол, в зависимости от соотношения сил, — не говоря уже о том, насколько политика элит привлекает или отталкивает ключевые группы поддержки в экономике и в обществе, — обычно приводит к тому, что одна из выделившихся частей бывшей элиты либо предпринимает инициативу по (тщательно контролируемой) смене режима, либо начинает (осторожные и зависящие от многих условий) переговоры с умеренными силами в оппозиции.

Наряду с этой структурной возможностью необходимо учитывать еще два конъюнктурных фактора: неожиданный и широко разрекламированный успех тактированного перехода в Испании, который породил последователей в таких разных странах, как Уругвай, Польша, Венгрия и ЮАР; и опыт, накопленный консервативными сторонниками автократии, постепенно осознавшими, что демократизация в современном контексте не так уж сильно угрожает их благосостоянию, привилегиям и возможности участвовать в политической борьбе.

Новый международный контекст. Когда мы с Гильермо писали нашу книгу, международный контекст обеспечивал «пассивное» и терпимое отношение к демократизации на мировой периферии, но лишь при условии, что она не грозила нарушить равновесие сил между западным и восточным блоками. Если оставить в стороне некоторые политические шаги администрации Картера в сфере прав человека, нельзя сказать, что США и их союзники активно способствовали распространению демократии с помощью специальных учреждений[23]. Но когда к середине 1980-х годов стало ясно, что смена режимов приобретает большой размах и широкое территориальное распространение и, что еще важнее, когда крушение СССР в 1989—1990 годах сняло с повестки дня проблему глобальной безопасности, западные демократии спешно организовали новые правительственные организации и/или перепрофилировали существующие агентства «помощи зарубежным странам», сделав их инструментами «распространения демократии».

Значимость международного контекста, вопреки нашим ожиданиям, неуклонно возрастала с каждым новым крахом автократии и попыткой установления демократии. Чем позже государство втягивается в такой процесс, тем больше у него шансов получить внешнюю поддержку или, напротив, пострадать от вмешательства со стороны уже существующих демократических правительств. Причем это внешнее влияние не ограничивается деятельностью правительственных организаций. Похоже, с каждым новым случаем демократизации возникает все больше неправительственных организаций и сетей, обеспечивающих утверждение прав человека, защиту этнических меньшинств, наблюдение за процессом выборов, консультации по политическим и экономическим вопросам, профессиональный обмен. В настоящее время нет ни одной страны в мире, которая даже в самом начале своего опыта по построению демократии не была бы в буквальном смысле слова наводнена различными ассоциациями, движениями, партийными и частными фондами, консалтинговыми компаниями и, кроме того, знаменитыми деятелями из разных стран света. Вопрос о том, объясняет ли эта совместная деятельность правительственных и неправительственных организаций тот факт, что случаи открытого возврата к автократическому режиму правления довольно редки, остается спорным[24].

По-видимому, само существование такого зачаточного «переходного гражданского общества» влияло на внешнюю политику демократических доноров. Правительства стран, где граждане особенно активно поддержали такие НПО, выступающие за демократию и права человека, вынуждены официально и более решительно защищать усилия по демократизации, отказываясь при этом от привычного понимания «национальных интересов». Традиционные протесты против «вмешательства во внутренние дела» становятся все менее убедительными, а граница между сферами национальной и международной политики — все более размытой.

В долгосрочной перспективе еще более важным фактором давления на оставшиеся автократии или демократии, переживающие рецидивы автократизма, могут стать многосторонняя дипломатия и международные организации. «Политическая обусловленность» заняла место рядом с «экономической обусловленностью», уже давно практикуемой МВФ и МБРР. Глобальные и региональные организации напрямую связывают предоставление кредитов, заключение коммерческих соглашений, принятие в число своих членов и прочие льготы с особыми требованиями к государствам-получателям по реформированию политических институтов, проведению честных выборов, соблюдению прав человека, защите физической безопасности и культуры этнических или религиозных меньшинств. Бывает и так, что совокупность различных двусторонних и многосторонних соглашений значительно ограничивает свободу поведения новых демократических лидеров. Интересно, что некоторые из них подчас буквально требуют от международных организаций наложить жесткие ограничения — тогда при проведении в жизнь непопулярных решений у них появляется возможность сказать своим гражданам, что им не оставили другого выбора!

Европейский союз с его многоуровневыми и разнообразными поощрительными программами сыграл значительную (хотя и недостаточно большую) роль в упрочении демократии в странах Южной Европы[25]. Гораздо существеннее его влияние было в Западной Европе, где условия для принятия в состав ЕС были гораздо более конкретными и разносторонними. В мире нет другого региона, обладающего такой сложной и всеобъемлющей институциональной инфраструктурой, как Западная Европа. Организация американских государств и Организация африканского единства также предприняли некоторые шаги по обеспечению коллективной безопасности новых демократических государств и частично сняли традиционные запреты на вмешательство во внутренние дела своих членов. Лига арабских государств и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии куда менее активны в данном вопросе. Важными — вне зависимости от роли транснациональных организаций — здесь могут оказаться ситуации, когда регион становится настолько насыщенным демократическими государствами, что страну практически полностью окружают демократические соседи. Это, по-видимому, оказывает все большее давление на немногие оставшиеся автократии и на те страны, которые склонны к автократическим рецидивам, побуждая их двигаться вместе с остальными странами региона в сторону демократии, — хотя примеры Кубы и Гаити в Латинской Америке показывают, что этот фактор едва ли можно считать достаточным.

Проблема территориальной единицы. Демократия, или по крайней мере известная нам демократия, исторически развивалась в рамках суверенного национального государства. Хотя такое государство всегда было в какой-то степени абстракцией, поскольку на деле многие политические образования этого рода включали в себя несколько обособленных национальных групп, не всегда обладали реальной монополией на использование организованного насилия внутри своих границ и часто экономически и политически зависели от иностранных государств, — тем не менее, они обеспечивали столь высокий уровень сплоченности, что многие ученые не могут и представить, что демократия возможна в других рамках[26]. Нет сомнений в том, что для реформирования политических институтов предпочтительнее ситуация, когда национальная самоидентификация, территориальные границы и суверенная власть уже налицо[27]. Более того, демократического пути для последующего определения, что должно являться дееспособной политической единицей, не существует.

«Самоопределение народов или наций» — прекрасные слова, но они ничего не говорят о том, как осуществить это самоопределение, особенно в процессе перехода к демократии.

Некоторые особенности современного регионального и глобального контекста, в котором развиваются процессы демократизации, делают достижение «соответствия» между политической единицей и установленной в ней режимом гораздо более проблематичным, чем нам казалось ранее. В таких странах, как Испания, Чехословакия, Югославия и Советский Союз, исторически сложившийся централизованный тип правления породил чувство глубокой неприязни у языковых и этнических меньшинств, которое не могло не обнаружиться, как только появились предоставленные демократией возможности для свободы волеизъявления и конкуренции. В противоположность нашим начальным предположениям здесь «национальный вопрос» во время переходного периода оказался много важнее, чем вопрос «социальный» или «военный», хотя нужно отметить, что в конце концов (иногда после масштабных силовых конфликтов) были найдены адекватные решения — от асимметричного федерализма до отделения частей государства на основе переговоров.

Менее предсказуемым оказался тот факт, что даже намного более однородные в культурном отношении и политически сплоченные территориальные единицы столкнулись с новыми задачами «обеспечения соответствия» между своими национальными границами и внешними силами. В некоторых случаях внешнее влияние было благоприятным, поскольку вступление (или перспектива вступления) в такую региональную надгосударственную систему, как ЕС, само по себе способствующее (или даже требующее) демократизации, накладывало серьезные ограничения на институциональные предпочтения национальных политиков[28].

Более серьезную проблему, однако, представляли собой ограничения со стороны международных финансовых институтов и многонациональных корпораций, не оставивших только что созданным демократическим правительствам возможности оправдать надежды своих граждан. Эти «демократии без свободы выбора» столкнулись с необычайно высоким уровнем разочарования населения. В некоторой степени это обстоятельство помогает объяснить широко распространенную дисгармонию в общественном мнении: при исходной поддержке демократии как наилучшей формы правления наблюдается разочарование в реально существующем правительстве как недостаточно демократическом. Одним из самых неожиданных и наиболее распространенных изъянов новых демократий стало медленное и нестабильное развитие благоприятной политической культуры, которая должна была бы стать предпосылкой для их выживания. Судя по всему, граждане таких стран относятся к политическому процессу довольно безответственно и цинично, и это может в равной степени объясняться и неполноценностью самой территориальной единицы, и деятельностью правительства.

Заключение

Вернемся к тому, с чего я и Гильермо начинали. Мы знали, что демократия не является чем-то функционально или этически неизбежным. Демократия — это коллективный выбор, зависящий от многих обстоятельств. Переход к ней отличается от перехода от автократии. Последний может быть осуществлен небольшой, компактной и иерархически организованной группой (сегодня такой группой обычно бывает военная хунта), тогда как первый зависит от сложного процесса сотрудничества и конкуренции, в котором участвует большое число независимых акторов. Более того, непосредственно после установления формального равенства в ограниченной политической сфере гражданства демократия вынуждена столкнуться с неформальным неравенством в национальной и глобальной социально-экономических системах, частью которых она является. И степень этого неравенства растет. Оно угрожает не только жизнеспособности демократии, но и целостности политической единицы, в которой она установлена[29].

К нашему удивлению, после 1974 года около семидесяти государств попытались перейти к демократической системе правления. Стран, потерпевших полную неудачу, оказалось меньше, чем мы полагали, хотя многие остались в неопределенном переходном состоянии и в конечном счете могут регрессировать до status quo ante. Более того, автократические правители, по всей видимости, извлекли определенные уроки из прошлого и научились находить компромиссы. Гибридные режимы, возникающие в таком случае, допускают существование формальных демократических институтов, но лишают своих граждан ключевой возможности контролировать власть. В мире все еще существует множество нереформированных автократий, хотя недавние события на Ближнем Востоке и в Северной Африке показывают, что традиционно приписываемая им культурная или религиозная невосприимчивость к демократии несколько преувеличена.

Гражданам, недавно получившим свободу в результате «успешного» перехода, потребовалось не так много времени, чтобы обнаружить, что либеральная, представительная, конституционная демократия не решает всех проблем и не полностью оправдывает их ожидания. Мы все еще далеки от «конца истории», когда все граждане будут до такой степени удовлетворены существующими институтами и политическими структурами, что им в голову не придет желать чего-то лучшего.

Напротив, когда демократия станет широко распространенной формой государственного устройства и исчезнут последние режимы, явно стоящие на более низкой ступени развития, тогда и только тогда, по-моему, разочарованные граждане потребуют, чтобы лидеры государств объяснили, почему их собственная практика так далека от демократических идеалов.

Как получилось, что у власти находится профессиональная каста политиков, склонная ко все большему обособлению, а не народ? Полагаю, что демократия перестанет быть чем-то сакральным и будет поставлена под сомнение, а триумф демократии в последние десятилетия двадцатого века сменится на протяжении века двадцать первого критикой демократии с новых позиций.

 

Примечания

 

[19] Обоснование этого тезиса в отношении к Европе приводится в моей статье Parties are not what they once were. См.: Diamond, L., Gunther, R. (ed.) Political Parties and democracy. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2001. P. 67—89.

[20] Schmitter, Philippe C. and Trechsel, Alexandre. The Future of Democracy in Europe. Trends, Analysis and Reforms. Strasbourg: Council of Europe Publishing, 2004.

[21] В этом отношении показателен случай Португалии. Государственному перевороту, совершенному младшими офицерами 25 апреля 1974 года, не предшествовали какие-либо народные манифестации, но, как ни парадоксально, он стал сигналом к началу самой широкой и далеко идущей мобилизации масс, какую можно было наблюдать в ходе любой демократизации последних лет. См.: Schmitter, Philippe C. Portugal: do Autoritarismo a Democracia. Lisboa: Instituto de Ciencias Sociais, 1999.

[22] Конечно, за исключением случаев, когда элита затевает неудачные военные авантюры. Переходы к демократии в Португалии, Греции и Аргентине были спровоцированы подобными неверными расчетами правящих кругов, вызвавшими немедленное снижение общественной поддержки и углубление внутреннего раскола, что в конечном счете привело к свержению существовавших в этих странах режимов. Можно при желании распространить это наблюдение и на распад Советского Союза, интерпретируя его как запоздалую реакцию на поражение в Афганистане.

[23] Важным исключением были три немецких полугосударственных партийных фонда: Конрада Аденауэра, Фридриха Эберта и Ханнса Зайделя. Их роль в Португалии и Испании была в основном незаметной и гораздо более значительной, чем мне в то время представлялось. Разумеется, на протяжении всего послевоенного периода имело место прямое вмешательство секретных служб «реальных демократий» в процессы смены режимов — причем чаще приводившее к созданию новых автократий; отсюда обоснованные опасения относительно мотивов подобных действий в странах Латинской Америки, Африки, Азии и Ближнего Востока.

[24] Теоретический анализ этого вопроса, основанный на наборе довольно рискованных гипотез о возможном влиянии внешних организаций на продвижение и защиту демократии в последние годы, представлен в: Schmitter, Philippe and Brouwer, Imco. Conceptualizing, Researching and Evaluating Democracy Promotion and Protection. EUI Working Paper, SPS. No. 99/9. 41 p.

[25] Важность роли ЕС в процессе становления демократических государств в Южной Европе впервые была исследована в статье: Pridham, Geoffrey. The Politics of European Community, Transnational Networks and Democratic Transitions in Southern Europe. См.: Pridham, G. (ed.). Encouraging Democracy: The International Context of Regime Transition in Southern Europe. Leicester: Leicester University Press, 1991. No. 99. P. 212—245. Более подробно эти изменения в международной обстановке рассмотрены в: Whitehead, Laurence (ed.). The International Dimensions of Democratization: Europe and the Americas. Oxford: Oxford University Press, 1996. Я уделяю особое внимание внешней обусловленности в моей статье: The Influence of the International Context upon the Choice of National Institutions and Politics in Neo-Democracies; см.: Whitehead, L. (ed.), там же, p. 26—54.

[26] Тезис о необходимости «государственной состоятельности» чаще всего связывается с именами Juan Linz & Alfred Stepan; см. их книгу: Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore and London: Johns Hopkins Press, 1996. P. 16—37.

[27] Мысль о том, что договоренность о самоидентификации и границах политической единицы есть «необходимое условие» для перехода к демократии, содержится в богатой идеями статье Rustow, Dankwart. Transition to Democracy: a Dynamic Model. Comparative Politics. Vol. 2. No. 3 (1970). P. 337—363.

[28] Согласно известной шутке, если бы сам ЕС, хотя он и активно способствует установлению демократии в государствах-претендентах, обратился с заявлением о принятии в члены этой организации, то ему было бы отказано, поскольку он не удовлетворяет демократическим критериям, которым те должны соответствовать. Кстати, некоторые из уже входящих в него государств тоже не выдержали бы такой проверки.

[29] Более подробное обсуждение и документальные данные, характеризующие углубление такого социально-экономического неравенства в последние годы в связи с глобализацией, деполяризацией и демократизацией, см. в: Karl, Terry and Schmitter, Philippe. Dependency and Development Revisited: Their «Combined and Uneven» Impact upon Unequality (готовится к публикации).

 

Перевод с английского Елены Ивановой

 

«Отечественные записки» 2013, №6(57)

См. часть1: Компас целей: analitikaru.ru

Добавить комментарий