Изменения в политике социальной поддержке населения в современных странах Запада

 

Дорогой перемен

Дэли М.

Кафедра социологии и социальной политики, Университет Квинс, Белфаст, Великобритания Льюис Дж., Кафедра социальной политики и социальной работы, Оксфордский университет, Великобритания

Традиционно общества склонялись к предоставлению либо денег, либо услуг по уходу за нуждающимися, но нынешняя ответная реакция со стороны государств благосостояния Запада на спрос или потребность в уходе становится все более сложной и разнообразной. Основные изменения, происходящие в государствах благосостояния, во многом подчеркивают всевозрастающую значимость ухода как сферы социальной политики и преимущества анализа государства благосостояния, основанного на концепции социальной поддержки.

Одна из вероятных трансформаций — это изменение в степени вклада различных секторов в предоставление услуг по уходу и их роли в данном процессе. В этой связи в государствах благосостояния Западной Европы одновременно происходит целый ряд изменений. Можно проанализировать их с точки зрения сути и содержания модели смешанного благосостояния. Безусловно, сегодня все большая роль отводится рынку или подразумевается, что он будет иметь большое значение. Первым значительным следствием роста рыночного участия в обеспечении социальной поддержки является, по всей видимости, изменение самого понятия ухода и условий, при которых он осуществляется. Данная тенденция «маркетизации» ухода является комплексной и многосторонней и предполагает перемены как в балансе смешанной экономики обеспечения услугами, так и в растущей уверенности в возможности применения рыночных принципов в государственном секторе. Происходящие сегодня перемены имеют большое значение и не являются просто сокращением уровня предоставления услуг. Концепция разгосударствления тоже не отражает полноты происходящего, хотя во многих странах баланс обеспечения перешел от государства к «независимому» (частному и добровольческому) сектору.

Гленнерстер и ЛеГран [Glennerster и LeGrand, 1995] настаивают на том, что изменение в сторону некоторой формы «маркетизации» услуг в стольких странах ЕС нельзя объяснять лишь идеологией, и, в частности, правой идеологией. Тогда как все формы «маркетизации» наиболее явно проявились в Соединенном Королевстве, во многих других североевропейских странах наблюдались похожие тенденции в разделении сферы социальной поддержки на понятия покупатель/поставщик и внутренний рынок. Это возникло даже в Норвегии, обычно выделяющейся на фоне других европейских государств отсутствием экономического давления на государство благосостояния. Тем не менее необходимо сопротивляться искушению рассматривать эти тренды в контексте конвергенции. Значение реформ, очень похожих друг на друга на бумаге, может быть очень разным в зависимости от контекста, в который они были встроены, и в связи с тем, что за ними очень часто стоит совершенно разная мотивация. В свою очередь, это является важной предпосылкой для понимания того, кто именно предоставляет услуги по уходу и на каких условиях. Например, рост частных поставщиков услуг в Финляндии был отмечен появлением на рынке малого бизнеса женшин-предпринимателей, зачастую переходящих в него из государственного сектора, тогда как в Великобритании крупные фирмы играют все более важную роль в предоставлении услуг, что выражается в снижении уровня зарплат и ухудшении условий работы преимущественно женской рабочей силы, задействованной в сфере ухода. Эверс (1993), рассматривающий этот вопрос с немецкой, корпоративистской и, скорее, единодушной точки зрения, придерживается более положительного взгляда на усиление многообразия в предоставлении ухода, заявляя, что множественность его форм является неизбежной в плюралистическом обществе.

«Маркетизация» также влечет за собой определенные последствия для получателей социальной поддержки. Приложение рыночных принципов к сфере социальной поддержки в государственном секторе приводит к классификации нуждающихся целевых групп. В свою очередь, это означает, что некоторые из них — например, престарелые люди с более низкой степенью зависимости и риска или дети неработающих родителей — больше не подходят под категории нуждающихся в помощи. Этот пробел в данном случае должны заполнить представители неформального сектора, осуществляющие уход. Движение в сторону более смешанной экономики социальной поддержки с большим многообразием в предоставлении ухода в основном оправдывается тем, что нуждающиеся в социальной поддержке получают широкие возможности личного выбора. Однако это также может привести к росту уровня «вынужденного альтруизма» [Land and Rose, 1985] со стороны семьи. Так, с учетом концепции социальной поддержки, этические вопросы, лежащие в основе текущей реструктуризации государства благосостояния, оказываются в центре анализа. В частности, возникает вопрос о том, каковы могут быть «пределы рынка».

Договор (контракт) в основном предполагает наличие «необремененного индивидуума», находящегося за пределами каких-либо отношений. В этом случае заключение договора в отношении ухода будет проблематичным. Некоторые философы государства благосостояния [Wolfe, 1989; Anderson, 1993] стремятся доказать, что структура рынка и семьи содержит нормы, предполагающие различный подход к определению ценности человека и вещи, и, следовательно, должны существовать раздельно. Но это отбрасывает нас к дихотомическому рассмотрению государственной и частной сфер, что является несостоятельным, если правильно понимать то, каким образом реструктуризация государства благосостояния переоценивает эти границы. Проблема принуждения принимает угрожающие размеры в плане требований «маркетизации» к усилению неформального, семейного ухода. К тому же сфера социальной поддержки подвержена деградации в нашем обществе, если она не имеет денежной ценности, а также деградации в случае, когда эта денежная ценность чрезвычайно мала.

Вторым способом анализа происходящих изменений является изучение форм поддержки услуг по уходу со стороны государств благосостояния и того, насколько они разнообразны. Он может быть применен как на национальном (если в странах существует больше одной формы социальной поддержки), так и на межгосударственном уровне. Это предполагает изучение не только прежних альтернативных комбинаций услуг, денежных трансфертов или налогообложения, но большей дифференциации, осуществляемой при помощи объединения денежных выплат и услуг для осуществления частного или государственного ухода со стороны государств благосостояния. Среди денежных трансфертов Унгерсон (1997) выделяет пять видов платежей, различие между которыми в основном заключается в том, кто их получает (лицо, оказывающее или получающее уход), в пределах или размерах льгот и цели, с которой введены эти льготы. Дэли [Daly, 1997] обращает внимание на различия, характеризующие развитие сферы ухода за детьми по сравнению с уходом за престарелыми.

Тенденции в сфере ухода за детьми во многих странах схожи в силу того, что во многих частях Евросоюза происходит сдвиг в сторону субсидирования государством частного (родительского) ухода за маленькими детьми. Возможно даже, что классическая архитектура семейной политики также переживает изменения, и любые новые льготы, вводимые для семей с детьми, принимают форму выплат, направленных на (частный) уход вместо, например, формы более общих субсидий для семей, таких как пособие на ребенка. Это значительное изменение в социальной политике, так как традиционно детские пособия никогда не вводились для оплаты за уход. Их главной целью была, скорее, помощь семьям с затратами, связанными с воспитанием детей, и/или воздействие хотя бы на минимальное (горизонтальное) перераспределение ресурсов в сторону данной категории населения. Следовательно, можно сказать, что существует тенденция перехода семейной политики в разряд политики социальной поддержки. Учитывая то, какими темпами нарастает эта тенденция, могут возникнуть сомнения в целесообразности традиционного подхода к понятию семейной политики как категории анализа в отношении государства благосостояния.

Изменения, происходящие в сфере ухода за престарелыми, столь же значимы с точки зрения нашего понимания современных государств благосостояния. Развитие ситуации в этой области выглядит более сложным, чем то, что происходит в сфере ухода за детьми. Для того чтобы составить об этом верное представление, в особенности о том, как под влиянием развития [ухода за пожилыми] изменяется и трансформируется государство благосостояния, необходимо проанализировать его в рамках контекста, в котором оно происходит. Ведь именно в рамках определенного контекста можно понять, ведут ли эти изменения к расширению государства благосостояния или к его распаду. В Финляндии и других Скандинавских странах оплата за персональные услуги по уходу, предоставляемые в рамках (до сих пор) широко распространенной сети государственных служб социальной поддержки, балансирует между тем, чтобы быть дополнением формальной социальной поддержки, и тем, чтобы стать фактором, влияющим на трансформацию государственной помощи и социальной поддержки в выплаты. В Ирландии, Британии, Германии и Австрии по сравнению с другими государствами платежи выступают скорее заменой формальной социальной поддержки, в силу недостатка необходимых государственных услуг, либо вообще отхода государства из сферы предоставления таких услуг.

Во Франции выплаты на социальную поддержку стали частью политики трудоустройства. Учитывая высокий уровень безработицы, французское правительство поддержало трудоустройство лиц, оказывающих уход внутри семьи, вместо того чтобы развивать государственные службы социальной поддержки детей и, до определенной степени, лиц пожилого возраста. Это, по сути, вновь вводит понятие домашнего ухода, хотя и с доступом к социальным выплатам. Таким образом, в случае если мы даже не наблюдаем новой формы государств благосостояния, практически во всех странах, за исключением Норвегии, платежи за уход или вводятся, или расширяются в контексте снижения охвата государственными услугами и растущего количества проблем, с которыми сталкиваются формальные системы благосостояния по удовлетворению потребности в уходе. Но это влечет за собой множество сложностей. За последнее десятилетие государства благосостояния так и не определились, какой же стороне необходимо оказывать помощь: человеку, нуждающемуся в социальной поддержке, или тому, кто ее предоставляет.

Из шести стран, учредивших новые процедуры, три (Австрия, Германия и Люксембург) предпочли выплаты лицам, нуждающимся в уходе, тогда как Дания, Финляндия и Ирландия решили предоставлять денежные выплаты лицам, осуществляющим уход. Этот выбор может привести к более серьезным последствиям, ибо в первом случае, осуществляя выплаты лицу, нуждающемуся в уходе, государства благосостояния по сути дистанцируются от определения того, каким образом на самом деле удовлетворяется потребность в уходе, тогда как предоставление выплаты лицу, осуществляющему уход, — это движение в противоположном направлении — вовлечение большего количества людей в сферу прямого воздействия государства благосостояния. В зависимости от степени, в которой государства благосостояния следуют первой модели, можно наблюдать появление нового типа социального гражданства. В связи с этим возникает необходимость комплексного анализа денежных выплат и услуг.

Когда в центре анализа находится социальная поддержка, становится ясно, что изменения, происходящие в современных государствах благосостояния, обладают потенциалом значительного влияния на изменения самой природы социальных прав (социального гражданства). Социальная поддержка во многих государствах является скорее остаточным явлением в сфере услуг (по сравнению с образованием и здравоохранением) и редко сопоставима с социальными правами, привязанными к гражданству. Там, где проходит процесс «маркетизации», услуги в большей степени направлены на наиболее нуждающихся, что на практике означает большую роль профессионального подхода в определении получателей услуг. Лица с более низким уровнем, с риском недееспособности или те, кто может получать уход в рамках семьи, обладают меньшими шансами попасть в категорию нуждающихся в социальной поддержке. Что же касается денежных выплат, то если раньше выплаты на уход в той степени, в какой они существовали, относились к выплатам наименьшего размера, то сегодня дело обстоит иным образом. По большей части нововведения в области социальной поддержки относятся к среднему уровню, чаще — к новому среднему уровню и находятся в ряду между самым высоким уровнем выплат (как правило, по социальному страхованию) и самыми небольшими адресными пособиями, предоставляемыми на определенных условиях.

Степень исключительности и инновации изменений, происходящих вокруг обеспечения услуг по уходу в государствах благосостояния, высока в силу того, что они нарушают все существующие принципы практически везде, где они происходят. Например, введение нового уровня социального страхования для обеспечения ухода в Германии включает в себя выплаты одинакового размера при очень четко определенных условиях, связанных с уровнем потребностей, по сравнению с общепринятой нормой немецкого социального страхования, предполагающей, что размер выплат зависит от уровня доходов и обусловлен степенью участия на рынке труда. Но это нововведение имеет также положительные аспекты, в частности, это хороший пример того, как социальное страхование можно использовать для покрытия рисков, не связанных строго с занятостью. В целом представляется, что, поскольку варианты сокращения расходов на социальные выплаты осуществить довольно сложно, и это очень тонкий политический вопрос, государства благосостояния направляют свои самые инновационные усилия в сферу ухода, которая представляется областью, где больше возможностей для различных манипуляций.

В спорах по поводу кризиса государства благосостояния и его легитимности вопросы ухода находятся в центре внимания. С середины 1980х гг. наблюдалось массовое движение, направленное на акцентирование обязательств (а не прав), что нашло отражение в политике в виде конкретных мер, направленных на обеспечение выполнения родительских обязанностей, и косвенного поощрения ответственности за уход за престарелыми родственниками. Обязательство осуществлять оплачиваемую трудовую деятельность, которое, конечно, по существу являлось скорее обязательством находить способы обеспечения экономической независимости отдельного человека перед самим собой, чем обязательством перед кем-то, являлось одновременно и отличительной чертой реформы в сфере социальной защиты, как в случае французской программы минимального дохода (Revenue Minimumd’Insertion) или, что более явно, в случае с британской программой «от социальной помощи к работе».

Повторное осознание важности доверия, заинтересованности и обязательств не всегда способствовало продвижению феминистских (характеризуемых отношениями) понятий об этике ухода. Особенно примечательно то, что желание продвигать семейные обязательства и повышать уровень занятости ударило по матерям-одиночкам. Интересно, что в Нидерландах и Великобритании, где существовало самое бескомпромиссное — в терминах социальной политики – признание обязанностей женщин осуществлять уход, требование искать оплачиваемую работу в отсутствие мужчины-кормильца взяло верх в конце 1990х гг. Эти изменения проходили тяжело и породили странные альянсы. Основная цель представления их в данной работе — подчеркнуть значимость и, во многих случаях, схожесть дискурсов в разных странах. Заслуживает внимания тот факт, что наступление на эгоистический индивидуализм ограничилось гендерной и частной сферами, а также то, как на это повлияла реструктуризация услуг государства благосостояния в 1990-х гг. и риски, связанные с таким гендерным разделением на государственное и частное.

В конце раздела, посвященного изменениям государств благосостояния, мы хотели бы обратить внимание на то, что развитие ситуации в сфере ухода главным образом демонстрирует то, что изменение и трансформация государства благосостояния включают в себя нечто большее, чем сокращение социальных выплат. Более того, меры в области социальной поддержки, особенно денежные трансферты, представляют собой примечательный, и иногда единственный, случай расширения программ современных государств благосостояния. К тому же государства благосостояния прибегают к более инновационным методам именно в том, что касается вопросов организации ухода. Например, тот факт, что платежи за уход часто приводят к созданию нового «среднего уровня» пособий, и условия, сопутствующие осуществлению данных выплат (такие как инвестиции определенного типа и трудовой стаж), позволяют предположить, что некоторые из общепринятых категорий анализа государств благосостояния требуют пересмотра. Также изменения в сфере ухода свидетельствуют о том, что трансформация государств благосостояния является более комплексным процессом, чем принято считать, и что социальная поддержка со стороны государства может скорее находиться в процессе принятия новой формы, а не «сокращения», как об этом принято говорить. И прежде всего уход выступает центральным звеном в идеологических спорах о современных отношениях между индивидуумами, семьями, рынками и государствами (благосостояния).

 

Примечание: Перевод статьи Mary Daly and Jane Lewis. The concept of social care and the analysis of contemporary welfare states. British Journal of Sociology Vol. No. 51 Issue No. 2 (June 2000) pp. 281–298. Научный редактор перевода – Синявская О.В.

 

SPERO | №19 Весна—Лето 2014

1

Аватар комментатора

Петр

«Так, с учетом концепции социальной поддержки, этические вопросы, лежащие в основе текущей реструктуризации государства благосостояния, оказываются в центре анализа.
В частности, возникает вопрос о том, каковы могут быть «пределы рынка».»
………………………………………………………………………………………………………
В общем это общемировая практика, которая тихой сапой проводится и в России при переводе ряда госуслуг на коммерческие рельсы.
Возникают те же проблемы, где эти «пределы рынка».»

Добавить комментарий