Откуда родом современные санкции.

санкцииГде международные санкции должны и могут работать.

Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Россия

Деятельность по приданию незаконным доходам легального статуса до конца 1970-х годов не рассматривалась как предмет международного регулирования. Тем не менее рост общественной обеспокоенности этой проблемой привел к формированию влиятельной коалиции ведущих государств, которые выступили инициаторами создания нового режима. Образованная ими Международная группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег превратилась в его основной столп и стала значимым международным институтом. Под влиянием коллективной гегемонии ведущих стран другим игрокам пришлось принять новые правила игры. Таким образом, за прошедшие десятилетия произошла консолидация запретительного режима.

Международное сотрудничество как тип упорядоченных во времени мирополических связей, основанный на наличии между участниками взаимодействия массива совпадающих интересов, может приобретать различные формы, определяемые как желанием игроков к большей или меньшей институционализованности этих кооперативных связей, так и сферой приложения усилий. Изучение различных условий и параметров конструктивного политического взаимодействия привело к появлению концепции международных режимов, призванной объединить разрозненные представления о том, почему и как сотрудничают государства в международных отношениях.

В основе социального процесса лежит стремление игроков обозначить границы «чужих» норм, тем самым разметив свои собственные. Социальный процесс также требует активной диффузии нормативного поведения. Данную роль играют «эпистемические сообщества» – группы лиц, имеющих социальный и политический вес и потому способствующих распространению единого восприятия норм среди лиц, принимающих решения, и общества в целом.

Внутренние процессы формирования норм основываются на редукционистском подходе, индуцируя появление единого представления о желательном поведении на основе действий отдельных лиц. Очевидный недостаток в данном случае состоит в сложности фиксации подобных механизмов на эмпирическом материале. Исследователи вынуждены работать преимущественно в области психологии и лингвистики, нежели собственно политологии.

В целом можно выделить три стадии появления и распространения международных норм. На первой нормы инициируются активными сообществами на национальном уровне. Такие сообщества исходят из собственных интересов, которые в рамках существующей нормативной картины не подлежат удовлетворению. Тем не менее попытки распространить новые правила сопряжены с высокими издержками. Для их минимизации сообщества постепенно переходят к институционализации (например, созданию неправительственных организаций), а поз же прибегают к лоббизму в рамках родных организаций. Со временем нормы принимаются в «критическом» числе государств, что приводит к переходу на вторую стадию.

На смену распространению норм «изнутри» приходит «каскадная» диффузия – то есть распространение норм между государствами почти без влияния внутреннего давления. Авторы этой концепции аргументируют эффективность данного процесса факторами социализации и легитимизации – то есть стремлением государств быть, как остальные, принадлежать к единому сообществу (например, группе «демократических», «либеральных» и т.д.).

Финальная стадия приводит к интернализации норм. Игроки начинают воспринимать стандарты поведения не как навязанные извне, а как сами собой разумеющиеся. Следование им не приводит к внутриполитическим спорам относительно допустимости давления со стороны иных государств.

Именно дискуссии относительно нормативного измерения международного сотрудничества привели Итена Надельманна к описанию одного из типов режимов, которые он обозначил как «запретительные». Опираясь на исторические примеры подобных форматов регулирования (например, в сфере пиратства), автор выделяет пять этапов их формирования.

На первом определенный вид деятельности сначала рассматривается как легитимный, но лишь в некоторых случаях и применительно к отдельным группам. Государства зачастую поддерживают его сохранение, руководствуясь соображениями политической целесообразности. В ходе второй стадии ученые, религиозные и видные общественные деятели (собственно «эпистемические сообщества») пересматривают отношение к соответствующей деятельности и начинают полагать ее незаконной, способствуя ее постепенной делегитимизации среди государств, хотя некоторые правительства все же продолжают осуществлять ее поддержку.

На третьем этапе путем лоббирования, оказания дипломатического, экономического и военного давления, образовательных и организационных усилий, сторонники режима выступают за запрет соответствующего вида деятельности (обычно через посредничество государства-гегемона). Четвертый представляет собой возникновение собственно запретительного режима: указанная деятельность оказывается выведенной за пределы легального поля, а координация вводимых ограничений осуществляется через учреждаемые с этой целью институты и конвенции. В некоторых случаях запретительный режим может достигать и пятой стадии. В таких случаях деятельность, на которую он направлен, почти полностью искореняется или сохраняется только в статистически незначительных масштабах.

Концепция И. Надельманна отражает «нормативный поворот» в международных отношениях, синтезируя такие элементы, как приемлемое поведение, влияние гегемона, мультимодальное принуждение к следованию нормам, «эпистемические сообщества», институционализация и интернализация. В его интерпретации нормы являются не следствием, а причиной международного взаимодействия государств.

Еще 2-3 десятилетия назад никто специально не рассматривал режим противодействия отмыванию денег, зачатки которого начинают появляться во второй половине 1980-х годов. Тем временем данный частный случай специализированного международного сотрудничества представляется одним из наиболее показательных примеров постадийного формирования норм с высоким уровнем интерсубъективности.

Рассмотрим его эволюцию.

Первый этап. Данный вид деятельности рассматривается как легитимный и поддерживается рядом государств.

До 1970-х годов вопросы отмывания денег почти не обсуждались на межгосударственном уровне. Практика придания незаконным доходам легального статуса, несомненно, существовала всегда (например, в период Средневековья ростовщики практиковали «притворные проценты»). В то же время она рассматривалась как вторичное, неотъемлемое следствие предикатного преступления. Однако в 1970-х годах, в силу активизации трансграничного движения капиталов, в мире стали возникать «международные финансовые центры» – юрисдикции с облегченным режимом налогообложения и зачастую пониженными или даже отсутствующими требованиями к «чистоте» импортируемого капитала. Национальный капитал активно перетекал в такие страны с целью снизить налоговую нагрузку и даже скрыть доходы от преступлений. Например, за тринадцать лет число банков на Каймановых островах выросло с двух до 237. К 1977 г. здесь было зарегистрировано 8158 компаний.

В 1973–1979 годах объем активов отделений банков США на Багамах вырос в восемь раз, в Панаме – в четыре раза, на Кайманах в девять раз. В мире на тот момент отсутствовал консенсус относительно того, как относиться к такому явлению. Более того – так же, как в XVI веке, пиратство спонсировалось европейскими государствами, – некоторые страны поощряли формирование офшоров. Например, Великобритания подталкивала свои заморские территории к тому, чтобы становиться «налоговыми гаванями» – это позволяло снизить их финансовую зависимость от Лондона. Государства не видели существенной угрозы в самом факте «налоговой оптимизации»: в 1934 г. федеральный судья США Лернерд Хэнд отмечал: «любое лицо может выстраивать свои дела таким образом, чтобы как можно эффективнее минимизировать свои налоги. Лицо не обязано выбирать схему, которая будет наиболее удобна Казначейству; в этом нет никакого патриотического долга»2. В такой ситуации появление международного режима не имело смысла. Среди государств и общественных групп внутри стран отмывание денег не рассматривалось как самостоятельная угроза, а потому не было предпосылок для трансграничного сотрудничества.

Второй этап. Давление эпистемических сообществ и постепенная делегитимизация.

В середине 1980х годов наблюдался постепенный перелом в отношении к отмыванию денег. Некоторые исследователи считают, что первые шаги к осознанию проблемы возникают на площадке Организации Объединенных Наций в контексте нелегального оборота наркотиков. На наш взгляд, такая констатация не вполне соответствует действительности. Начинать отсчет следует с внутриполитических тенденций в Соединенных Штатах Америки. В 1970х годах в США начинали возвращаться участники войны по Вьетнаме, имевшие доступ к тяжелым наркотическим веществам. Исследование 1972 г. выявило, что половина военнослужащих во время прохождения службы употребляли героин или опиаты, у 20% – выработалась физическая или психологическая зависимость от наркотиков. Последовавшая за этим активная «война с наркотиками» к 1980м годам приобрела форму «паники», подогреваемой известными общественными фигурами (такими, как супруга Президента США Нэнси Рейган) и средствами массовой информации. В первой половине 1980х годов Президент Рейган переориентировал эти панические настроения на борьбу с финансовой составляющей соответствующих преступлений. Впоследствии именно США приписывались основные усилия по обеспечению универсальной поддержки Конвенции ООН по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (Венской конвенции).

В объединенной Европе также росла озабоченность ростом потребления наркотиков, хотя в этих странах данная тенденция не привела к доминированию внутренней запретительной политики [Reuter 1992: 42]. В 1980х годах появились первые разрозненные международные документы, призванные препятствовать отмыванию денег. В 1980 г. была принята необязательная Рекомендация Комитета министров Совета Европы о мерах противодействия переводу и сохранению средств, полученных преступным путем3. Тогда же была создана Офшорная группа банковских надзорных органов (англ. Offshore Group of Banking Supervisors, OGBS), или ОГБНО. В 1988 г. Базельский комитет по банковскому надзору обнародовал Заявление о принципах относительно предотвращения использования банковской системы для целей отмывания денег4.

Некоторые инициативы были выдвинуты в рамках Организации Объединенных Наций – в частности, первая прямая отсылка к финансовой стороне незаконного оборота наркотиков содержалась в Нью-Йоркской декларации о борьбе с незаконным оборотом и использованием наркотиков от 1 октября 1984 г. В 1988 г. была принята Конвенция ООН о борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (Венская конвенция)5, где впервые вопросы отмывания денег упомянуты впрямую.

Однако ратификация и вступление в силу Венской конвенции шли очень медленно. Вот почему инициативу по распространению норм, утверждающих незаконный характер деятельности по отмыванию денег, взяли на себя те страны, где эти подходы уже были интернализированы. Участники 15го саммита «группы семи» в Париже в июле 1989 г. впервые призвали бороться с «отмыванием [преступных] доходов»6. Тогда же было принято решение создать Международную группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег — ФАТФ (англ. Financial Action Task Force, FATF) – институт, ставший столпом международного режима по противодействию легализации преступных доходов. В соответствии с моделью Финнемор и Сиккинк, группа государств таким образом успешно пролоббировала первичное распространение норм и ее численность достигла критической массы.

Третий и четвертый этапы. Усиление давления со стороны государства-гегемона и создание запретительного режима.

В рамках режима по ПОД/ФТ обозначился не один, а сразу целая группа гегемонов.  Их отличали  две  особенности.

Во-первых, они несли существенные издержки от совершения предикатных преступлений на своей территории, а потому борьба с отмыванием денег и в особенности с утечкой капитала в другие (несотрудничающие) юрисдикции является для них приоритетом. Во-вторых, круг данных государств контролирует значительную часть мировой финансовой системы. Это подразумевает, что они могут по своему усмотрению изолировать уклоняющиеся от сотрудничества государства от источников заемного капитала, корреспондентских счетов, межбанковских расчетов и т.д. Объекты подобных санкций в этом случае несут несравнимо более высокие издержки, нежели их субъекты.

Ядро такой коллективной гегемонии представлено участниками ФАТФ. Для того, чтобы не размывать силу и субстантивность норм, в 2008 г. были выработаны критерии членства, которыми ФАТФ руководствуется при принятии решения о присоединении нового участника. Они направлены преимущественно на поддержание «клубного» характера Международной группы и включают в себя весьма разнородные показатели. В частности, размер экономики, влияние на глобальную финансовую систему, приверженность усилиям по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, а также членство в одной из региональных групп по типу ФАТФ. Давление со стороны гегемонов привело к «каскадному» распространению норм. В результате полностью от сотрудничества продолжают отказываться только Иран и Корейская Народная Демократическая Республика.

Заметную роль в этом процессе сыграл и социальный процесс формирования норм по П. Коверту и Д. Легро. «Эпистемические сообщества» представлены сотрудниками национальных подразделений борьбы с финансовыми преступлениями, которые фактически и участвуют в заседаниях ФАТФ, а также активно пополняют неформальные объединения и группы – такие, как группа Эгмонт, которая была создана в 1995 г. и по состоянию на 2014 г. объединяла более 130 участников. Ее главные цели включают в себя упрощение обмена информацией, содействие повышению квалификации, взаимную методологическую и техническую помощь.

Таким образом, можно с полным основанием говорить о складывании запретительного режима. Деятельность по отмыванию денег прошла путь от второстепенной проблемы до объекта приложения согласованных международных усилий. Запретительные нормы, которые начали активно формироваться в 1970х годах, выкристаллизовались в виде формального набора требований – Рекомендаций ФАТФ, являющихся глобальным стандартом по противодействию отмыванию денег. Поскольку Рекомендации не имеют прямого действия, а должны быть имплементированы в рамках национального законодательства, то можно говорить об их интернализации. Соблюдение «антиотмывочных» требований на уровне отдельных государств фактически обусловлено исполнением внутренних законов, а не договоренностей, достигнутых на международных площадках.

Пятый этап. Полное искоренение проблемы.

В целом, запретительные режимы достигают пятой стадии жизненного цикла редко, поскольку она подразумевает почти полное искоренение проблемы. Режим по противодействию отмыванию денег далек от этой цели. Однако динамика расширения предметного поля режима: в 2001 г. на борьбу с финансированием терроризма, а в 2008 г. – с финансированием распространения оружия массового уничтожения – показывает, что данный вопрос, очевидно, лежит за пределами временного горизонта ближайших десяти лет.

Расширение и углубление сотрудничества были бы невозможны без существенного политического давления и политической воли. Политическое давление продолжает оставаться его основой и пока нет причин для снижения значимости данного фактора.

Международное сотрудничество в сфере противодействия отмыванию денег представляется как техническое, направленное на решение сугубо практических задач, которые почти одинаковы по всему миру и не зависят от специфики конкретной юрисдикции. Такой – технократический – его характер формально подтверждается и формированием состава национальных делегаций в ФАТФ [Корчагин 2010: 137–140]. Между тем анализ с точки зрения рассмотренных теоретических подходов высвечивает иную картину. Формирование и распространение норм по ПОД/ФТ демонстрирует изначальную политизированность этого процесса. Рассматриваемый международный режим, несомненно, становится источником технических правил и основой для предметного, зачастую неформального сотрудничества.

В то же время в его основе – сугубо политическое взаимодействие. Ни международные стандарты (и тем более их глобальное признание), ни расширение и углубление сотрудничества были бы невозможны без существенного политического давления и политической воли. Это обстоятельство необходимо учитывать при изучении факторов стабильности и эффективности подобных международных режимов: по всей вероятности, сужение объекта исследования до анализа формальной структуры взаимодействия приведет к неполному пониманию сути происходящих в ее рамках процессов. Данный вывод также ставит под сомнение возможность сугубо «технического» сотрудничества между государствами, особенно в глобальном масштабе. Политическое давление продолжает оставаться его основой и пока нет причин для снижения значимости данного фактора.

Список литературы

Бакалова Е. Конструктивизм в исследовании международных норм защиты прав человека //

Международные процессы. 2015. № 1. Сс. 48–67. DOI 10.17994/IT.2015.13.40.4 Корчагин О.Н. Участие органов государственной власти и государственного управления Российской

Федерации в международной системе по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем // Бизнес в законе. 2010. № 3. Сс. 137–140. Следзевский И.В. Диалог цивилизаций как смысловое поле мировой политики // Общественные науки и современность. 2011. № 2. Сс. 141–156.

Corrales J., Feinberg R.E. Regimes of Cooperation in the Western Hemisphere: Power, Interests, and Intellectual Traditions // International Studies Quarterly. 1999. Vol. 43. No. 1. Pp. 1–36.

DOI: 10.1111/00208833.00109 Finnemore M., Sikkink K. International Norm Dynamics and Political Change // International Organization. 1998. Vol. 52. No. 4. Pp. 887–917.

DOI: 10.1162/002081898550789 Goode E., BenYehuda N. Moral Panics. The Social Construction of Deviance / Malden: Blackwell Publishers Inc., 1994.

Hampton M.P., Christensen J. Offshore Pariahs? Small Island Economies, Tax Havens, and the Reconfiguration of Global Finance // World Development. 2002. Vol. 30. No. 9. Pp. 1657–1673.

Павел Шуст

Формирование межгосударственных запретительных режимов, на примере международного сотрудничества в борьбе с отмыванием денег

«Mеждународные процессы.», Том 13. Номер 2 (41). Апрель-июнь / 2015.

Добавить комментарий