«Люди голосуют ногами»: что делать с территориями, которые покидают жители. Региональным администрациям предложат рекомендации по управляемому сжатию.
Евгения Приемская
Управляемое сжатие — альтернативная стратегия работы с сельскими территориями и небольшими городами, стремительно теряющими население. Его сторонники указывают на то, что более рациональное распределение ресурсов исходя из существующей реальности, в которой многие российские деревни и города пустеют, позволит сделать жизнь тех, кто остается, более комфортной. Противники легитимизации нового термина опасаются, что это приведет к злоупотреблениям со стороны чиновников, которые смогут форсировать расселение отдельных территорий. Перспективы его применения в России обсудили в рамках дискуссионной сессии Экспертного совета по малым территориям, по итогам которой будет разработан пакет рекомендаций для региональной власти. Подробнее о том, возможно ли применение в России такого механизма, причинах, по которым его применения опасаются муниципальные чиновники, и о том, чем опасна стихийная депопуляция, которая уже происходит в отдельных регионах, — в материале «Известий».
Рационализировать убыль
Как следует из данных, опубликованных Росстатом, только с января 2017 года по январь 2018-го в стране сократилось количество сельских поселений (с 18,1 тыс. до 17,7 тыс.), городских поселений (с 1589 до 1538) и городских округов (с 588 до 567). Всего в течение последних почти 20 лет, с 2000 года, в России исчезло примерно 35 тыс. сел, около 75% малых городов постепенно теряют население, отмечают в Экспертном совете по малым территориям.
Сокращение числа жителей небольших населенных пунктов связано как с естественным старением населения и миграцией в более крупные населенные пункты, так и с более специфическими факторами — например, выработкой месторождений, под которые в советское время целенаправленно возводились города или поселки, а также другими изменениями социального, экономического и даже климатического характера, в силу которых населенные пункты утратили свое значение.
Иногда вопрос о дальнейшем существовании города или поселка в прежних границах может возникнуть неожиданно — например, если большая часть жилого фонда была уничтожена стихийным бедствием, а жители или, напротив, власти, сочли более целесообразным восстановление домов в других районах. Сейчас этот вопрос в том числе решается в Тулуне.
Само явление характерно не только для России. С ним, например, сталкивались власти США, Германии, уже работают в Японии, обращает внимание Мария Гунько, старший научный сотрудник Института географии РАН, которая занимается этой проблемой. Причины, которые приводят к депопуляции, могут быть различными, однако сложности, к которым неизбежно приводит сокращение населения, как правило, везде одни.
Большое количество заброшенных домов и опустевших территорий делает пространство не только некомфортным для жизни, но и в некоторых случаях небезопасным. Кроме того, из-за необходимости обслуживать дополнительные площади и ненужную инфраструктуру возникает дополнительная нагрузка на муниципальные бюджеты. Особенно остро проблема сегодня стоит на севере страны.
«Если в средней полосе эти процессы более сложные, где-то численность населения может и восстановиться, то применительно к северным территориям этот процесс (депопуляции. — «Известия») надо поставить под контроль, потому что там сегодня он хаотичен, неформален и находится в «серо» зоне, что приводит к различным нежелательным последствиям, от произвольных трат бюджета до роста преступности», — убежден Андрей Максимов, председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ.
В этой ситуации региональным властям нужно искать новые пути, которые позволили бы как минимум замедлить умирание пустеющих населенных пунктов, а как максимум — найти альтернативную траекторию их дальнейшего развития.
Одним из таких инструментов является так называемое управляемое сжатие. Процесс, при котором чиновники исходят из существующей тенденции к сокращению населения, эффективнее распределяя ресурсы (например, за счет использования опустевших зданий в центральной части города взамен строительства новых, на окраинах). В результате фокус внимания переносится на центральные районы, работа коммунальных служб и использование сетей становятся более рациональными, нагрузка на бюджет снижается и в нем появляются дополнительные средства, которые можно направить на благоустройство населенных территорий, где продолжают жить те, кто уезжать не захотел. Чаще всего это в первую очередь пенсионеры и те, кому просто некуда поехать.
«Это экономически рациональный проект, эффект от применения такой стратегии на отдельной территории можно просчитать на 20–30 лет вперед», — убеждена Мария Гунько.
Но в России, по ее словам, на местах пока предпочитают игнорировать существующую тенденцию, опираясь в долгосрочном планировании на привычные идеи расширения и роста.
«Мы с коллегами изучили планировочные документы примерно 180 малых и средних городов, которые потеряли 25% населения и более, рассмотрели стратегии и генеральные планы и обнаружили, что только в Воркуте сжатие принимают как текущую и будущую реальность», — объясняет ученый.
СПРАВКА «ИЗВЕСТИЙ»
Правительство Республики Коми утвердило проект «Управляемое сжатие» для Воркуты в 2017 году. Суть проекта, стоимость которого оценили примерно в 1 млрд рублей, заключалась в ликвидации малонаселенных микрорайонов и окрестных сел с последующим переселением людей в центральную часть города, чтобы снизить нагрузку на бюджет за счет избавления от ставшей невостребованной инженерно-технической инфраструктуры и пустующих домов, а освободившиеся средства использовать для повышения уровня жизни по-прежнему проживающих в Воркуте людей. Всего к 2019 году в центральные районы планировалось переселить более тысячи семей. В январе 2018-го власти города объявили о завершении первого этапа, который включал предоставление 160 квартир переселенцам, а в октябре 2018-го — о намерении продолжать проект.
В поисках правильного слова
Нежелание публично признавать наличие проблемы и неготовность с ней работать нередко связаны с тем, что региональные власти просто не заинтересованы в планировании вдолгую, убежден Дмитрий Лисицин, сопредседатель исполнительного комитета Экспертного совета по малым территориям
«Все стратегии и планы у нас пишутся исходя из того, что обязательно будет рост. При этом пишут его часто довольно хитро — в обозримом будущем, на четыре-пять лет, он дается небольшим, процента на три, а после выхода за этот горизонт кривая роста немедленно взлетает. Это означает, что администрация, которая это пишет, уже не планирует в это время работать на этой территории», — рассуждает он.
Сказывается и традиционная для чиновников установка на позитивную публичную риторику, сформировавшаяся в обществе.
«Они предпочитают говорить о развитии территории, динамике, росте и успехе. Но мы находимся в той фазе, когда публичная риторика оказывается в конфликте с реальным положением вещей. Есть территории, которые уже не содержат никакого потенциала для развития, при этом на официальном уровне все продолжают говорить о том, как они будут развивать эту территорию. В какой-то момент стало очевидно, что из этой ситуации нужно искать выход», — отмечает Алексей Фирсов, директор центра социального проектирования «Платформа».
Таким выходом, по его мнению, стало обращение к понятию «управляемое сжатие», которое, с одной стороны, подразумевает сохранение определенного контроля над процессом и в целом не несет в себе сильной негативной коннотации. В результате термин начал набирать популярность у представителей региональной власти. Сейчас, по его словам, в регионах об управляемом сжатии начинают говорить всё активнее. Причем не только в малых городах, но и в Омске или на Сахалине.
Понятие «управляемое сжатие» происходит от англоязычного выражения shrinking cities («сжимающиеся города»), которым обозначают населенные пункты, теряющие население. При этом, несмотря на то что термин набирает популярность, точного определения для него до сих пор не существует.
«Легитимизировать катастрофу»
Концепция управляемого сжатия подразумевает работу с уже имеющимися тенденциями, а не переселение людей или «сокращение» целых населенных пунктов против воли жителей.
«Человекоориентированная политика — это когда людям приятно и комфортно жить. И, мне кажется, управляемое сжатие — как раз про это», — подчеркивает Галина Пивовар, модератор групповой программы «Моногорода» бизнес-школы «Сколково».
Но придание новому понятию «официального статуса» может повлечь злоупотребления со стороны чиновников, которые будут использовать его, в частности, для того, чтобы форсировать расселение. Это, в свою очередь, ускорит процесс депопуляции и приведет к росту числа покинутых населенных пунктов, предупреждает Игорь Задорин, руководитель Исследовательской группы ЦИРКОН.
«Легитимизировав понятие, мы легитимизируем катастрофу (…) Богатство России, то, чем она характеризуется, — это ее территория. Следовательно, удержание территории — главная стратегическая задача. Но как можно удержать территорию, не живя на ней?» — рассуждает он, предлагая в случае депопуляции сосредотачиваться на развитии альтернативных форматов, рассчитанных на жизнь малыми группами. В частности, хуторского движения или «нового казачества».
Похожих взглядов нередко придерживаются и люди на местах, в том числе жители тех самых пустеющих поселков. Нередко они выступают против переезда именно из-за нежелания оставить свою землю, рассказывает Андрей Максимов. И если в некоторых случаях, в том числе в средней полосе, возрождение населенных пунктов возможно, то, когда речь идет о городах или поселках, полностью выработавших свой ресурс, связана такая позиция скорее с устаревшими установками, из-за которых люди предпочитают жизнь без необходимой инфраструктуры, зато «не уступив не пяди», рассуждает он.
Пока же отсутствие единой позиции по таким вопросам среди самих жителей, особенно учитывая, что многие из них являются собственниками своего жилья, может быть источником дополнительных проблем — в том числе для муниципальной власти. Среди других потенциальных сложностей — коррупция при выплате «отступных» переселенцам или махинации с жилплощадью и, наконец, ограниченные возможности муниципальной власти.
«Для реализации подобных программ нужен достаточно большой объем самостоятельности на уровне земли и муниципалитета. Очень важно, чтобы муниципалитеты имели не только полномочия, но и возможность их реализации», — обращает внимание Наталья Трунова, вице-президент Центра стратегических разработок (ЦСР).
Вовремя поговорить
Несмотря на существующие сложности, признать и назвать уже существующий процесс, чтобы начать работать с ним, необходимо, уверено большинство экспертов. Прежде всего для того, чтобы не допустить его стихийного развития.
Однако работать с программами по управляемому сжатию масштабно, на национальном уровне, нельзя — это повышает риск того, что красивый термин станет вывеской для проектов, реализованных в интересах отдельных групп или просто без учета мнения мнения жителей.
«Это очень тонкий, крайне сложный инструмент, использовать который надо точечно», — предупреждает Наталья Трунова.
Такой индивидуальный подход позволит выработать сценарий, оптимальный для конкретного населенного пункта, сформировать базу успешных кейсов и наработать необходимый опыт, а использование мобильных «рабочих групп» поможет компенсировать недостаток навыков у власти на местах.
Камнем преткновения остаются возможности муниципалитетов, а главное, их готовность к переменам. Не только в силу ограниченных бюджетов, но и из-за нежелания чиновников заниматься решением спорных вопросов, способных вызвать недовольство жителей.
С тем, что страна «морально не готова» к реализации таких программ в массовом порядке, согласен и Андрей Максимов. Но и избежать возникновения социального напряжения в таких случаях можно, уверен он. Для этого достаточно с людьми нужно вовремя и с уважением поговорить. При этом, с одной стороны, нужно показать, что большинство уже «голосует ногами», покидая территорию, а с другой — предложив конкретную и зримую альтернативу. Например, современный агрогородок или обустроенный микрорайон.
«Людям надо объяснить, что вытащить из разрухи все опустевшие поселки мы сейчас не можем, у государства, к сожалению, просто нет на это денег. Но надо уметь объяснить человеку, что сейчас мы можем вытащить из разрухи лично тебя и еще пять человек», — рассуждает эксперт.