Так происходит повсюду в мире, но для наших это не указ.
Николай Проценко
Системные проблемы в здравоохранении и образовании, которые, наконец, были удостоены внимания президента России, сигнализируют о глубоком кризисе в управлении страной. Усилиями сменяющих друг друга реформаторов эти две принципиальные для любого общества сферы были прочно встроены в общую сложившуюся в России модель управления, основанную на абстрактных показателях, а не на живых и сложных процессах. Адепты подобного подхода убеждены, что любую проблему можно решить с помощью денег, и деньги в данных сферах, в отличие от девяностых годов, сегодня в самом деле есть. Но для первичного уровня образования и здравоохранения сведение всего содержания педагогической и врачебной деятельности к освоению финансовых потоков и бесконечной оптимизации имело без преувеличения катастрофический характер.
Суть недавних скандалов в сфере здравоохранения, когда целые коллективы врачей заявляли об увольнении из-за невыносимых условий работы, предельно проста. Медики (а вместе с ними и вся страна) регулярно слышат с высоких трибун заявления о том, что на здравоохранение из бюджета выделены очередные десятки миллиардов рублей, в том числе на повышение зарплаты работникам этой сферы, но на практике видят совершенно другую картину. Работы на «земле» становится все больше, поток пациентов постоянно растет, в том числе из-за сокращения количества медучреждений, а зарплаты остаются почти на том же уровне, что и прежде. При этом все прекрасно осведомлены о доходах тех, кто осуществляет управление здравоохранением, оперируя финансовыми потоками. На ум незамедлительно приходит расхожая фраза еще советских времен: если у вас не получается стать хорошим врачом, идите в главврачи — у вас непременно все получится. Примерно та же ситуация и в образовании: разрыв в доходах между педагогами и управленцами давно стал совершенно неприличным.
Реальную модель, сложившуюся в российском здравоохранении и образовании (а равно и во многих других сферах жизни), можно представить в виде большой воронки с одним входом, множеством узких выходных отверстий и пористыми стенами — последний элемент особенно важен. В верхнюю часть воронки поступают бюджетные средства, которые затем, распределяясь по выходным отверстиям, добираются до того уровня, где с образованием и здравоохранением обычно встречается среднестатистический гражданин — до конкретных школ и поликлиник или больниц. Но поскольку стенки воронки пористые, а расстояние от входа до выходов велико, значительная часть средств попросту рассасывается, проходя через управленческую вертикаль, которая имеет возможность сама формировать уровень своих доходов. В результате непосредственные процессы лечения и обучения оказываются неким низовым придатком административного аппарата, причем полностью подчиненным его собственной логике. Бессмысленная и ненужная отчетность, которой завалены врачи и педагоги, безошибочно сигнализирует о том, что представители этих профессий в России окончательно превратились в некое подобие мелких клерков, предоставляющих образовательные и медицинские услуги.
Корни этой ситуации, несомненно, уходят в девяностые годы, когда было принято считать, что главная беда российских образования и здравоохранения — это отсутствие должного финансирования. Например, в сфере здравоохранения к концу 1990-х годов расходы бюджета опустились до чуть более 40% от уровня 1991 года, однако затем начали быстро расти и к 2011 году превысили показатели последних советских лет (данные из статьи «Российская система здравоохранения: трудный путь реформ» Сергея Шишкина из НИУ ВШЭ). В ближайшие три года должен состояться существенный рост расходов на здравоохранение: в июле Минфин РФ заложил в проектировки бюджета их увеличение с 479,7 млрд рублей в 2018 году до 572,5 млрд рублей в 2021 году, то есть на 19,3%.
Аналогичные процессы шли в образовании. Всего за семь лет, с 2000 по 2006 год, консолидированный бюджет на образование вырос почти в пять раз с 214,8 млрд до 1,033 трлн рублей, а доля расходов бюджета на образование в ВВП увеличилась с 2,9% до 3,9%. В 2018 году расходы бюджета на образование составили уже 3,541 трлн рублей, а к 2024 году должны вырасти на целых 42% до 5,03 трлн рублей.
Но все эти жизнерадостные количественные показатели разбиваются о качественные оценки реальной ситуации в здравоохранении и образовании. Свыше 60% граждан «невысоко» оценивают качество здравоохранения, причем в основном это относится к его первичному звену, сообщил Владимир Путин на недавнем совещании Госсовета. Уровень недовольных качеством здравоохранения устойчиво высок: проведенный ровно два года назад опрос ВЦИОМ показал, что 52% респондентов были недовольны состоянием российской системы здравоохранения и лишь 9% оценили ее положительно.
Схожая картина — в образовании. Опрос, проведенный фондом «Общественное мнение» в мае 2011 года в 43 регионах России, показал, что 53% негативно оценивают ситуацию в этой сфере. Спустя шесть лет, в 2017 году, 70,4% принявших участие в онлайн-опросе Счетной палаты РФ признали, что знаний, которые дают в школе, недостаточно для поступления в вуз, а полностью качеством преподавания в школах были удовлетворены лишь 17,1% респондентов.
Очевидные дисфункции систем образования и здравоохранения рождают предсказуемые реакции их «клиентов». В сфере первичной медицины условный российский средний класс давно переориентировался на частные поликлиники, где как минимум не надо стоять в очередях к специалисту. В сфере же образования последний тренд — увеличение количества детей, которые переходят на дистанционное обучение. По данным опубликованного в начале сентября исследования международной образовательной конференции EdCrunch, в этом году 100 тысяч российских детей не пошли в школы, поскольку их родители предпочли альтернативные формы образования, в том числе семейное обучение.
Количество таких семей, утверждают авторы исследования, растет на 100% и более в год — верный признак того, что все больше родители воспринимают школу как место отбытия некой образовательной повинности, имеющей мало общего с подлинным смыслом образования. Впрочем, ничего иного там, где педагог низведен до уровня мелкого и бесправного чиновника, быть попросту не могло. Стоит ли удивляться, что многие учителя сегодня с ностальгией вспоминают девяностые годы, когда в самом деле не было денег, но при этом им не приходилось заполнять бесконечные отчеты, а уровень мелочного административного контроля над педагогами был принципиально меньше.
Не стоит думать, что Россия здесь в чем-то уникальна. Переход образования и здравоохранения под контроль оптимизаторов и «эффективных менеджеров» имел место и в других странах, например, в Великобритании при Тони Блэре, который стал премьер-министром на волне обещаний исправить перегибы своей предшественницы Маргарет Тэтчер. Однако очень скоро оказалось, что технократия в стиле Блэра еще хуже чем, неолиберальная догматика тэтчеризма. Вот как описывает последствия оптимизации британского здравоохранения норвежский социолог Стейн Ринген в своей книге «Народ дьяволов» — на российский взгляд, картина узнаваема до степени неразличимости:
«Расходы на лечебные цели были увеличены слишком резко и слишком скоро. После чего системе здравоохранения пришлось существовать в условиях строгой бюджетной дисциплины. Дополнительные средства были, без сомнений, необходимы, однако их вливание в систему произошло столь быстро и с такой политической помпой, что самой системой здравоохранения бюджетная дисциплина была встречена в штыки. Как результат, значительная часть дополнительных средств оказалась неосвоенными, включая расходы на существенное повышение зарплаты сотрудников, а эффективность системы снизилась». Закономерный результат маниакальной оптимизации здравоохранения, о котором упоминает Ринген — рост смертности в британских больницах: врачи, тратя все больше времени на заполнение бумажек, просто недосматривали за пациентами.
Такие же результаты реформы Блэра имели и в образовании. «Системе образования, — пишет Стейн Ринген, — были выделены дополнительные деньги при одновременном усилении централизованного управления и тщательности контроля, при этом мер по повышению эффективности образования принято не было». Руководить образованием при этом было в конечном итоге доверено экономистам и финансистам: в 2004—2006 годах британским министром по вопросам образования и профессиональной подготовки была Рут Келли, бывший финансовый секретарь Казначейства, а затем ее сменил лейборист Алан Джонсон — специалист широкого профиля, в разные годы возглавлявший министерства труда и пенсий, торговли и промышленности, здравоохранения и внутренних дел.
Учитывая то, что Великобритания и США для российской элиты давно является безусловным образцом для подражания, не приходится удивляться, что российским высшим образованием ныне руководит выходец из Минфина Михаил Котюков. «Когда заходишь в наши институты, очень часто хочется сказать вау!» (наверное, даже в передаче экспрессии он предпочитает «высокие», заморские междометия), — эта фраза из одного его интервью в бытность Котюкова главой Федерального агентства научных организаций исчерпывающе характеризует представление оптимизаторов от образования и науки о вверенной им сфере.
Неудивительно и то, что среди обычных сотрудников образования и здравоохранения давно зреет глухое недовольство начальством, которое периодически прорывается наружу в виде тех же массовых увольнений врачей. Все это тоже проходила Британия. «Выбранный правительством стиль управления привел к тому, что специалисты оказались в чрезвычайно зависимом положении. Вместо того, чтобы мобилизовать их на реформы, правительство отвратило их своим деспотизмом. Ответом со стороны специалистов стал молчаливый бунт против агрессивного стиля управления авторитарного правительства… Правительство делало; все остальные — соглашались», — эти цитаты из книги Стейна Рингена тоже как будто написаны о нашей стране.
Правительство в России еще Пушкин называл «первым европейцем», однако применительно к нынешнему кабинету министров такое определение, несмотря на все признаки успешной мимикрии, было бы весьма лестным. Скорее более уместны аналогии с позднесоветскими реалиями государственного администрирования, когда бюрократический аппарат в условиях резкого снижения темпов роста экономики перешел к управлению не реальными целями развития страны, а по статистическим показателям.
Непосредственным результатом этого стало формирование такого феномена, как административный рынок, в рамках которого шел непрекращающийся торг между центром и регионами об объемах плановых заданий — в идеале они должны были превышать показатели предыдущего года, но ненамного, чтобы в дальнейшем можно было победно отчитаться о перевыполнении плана. Рудименты такого подхода до сих пор существуют в правоохранительной сфере в виде пресловутой «палочной системы», в основе которой лежит сравнение показателей по принципу АППГ (аналогичный период прошлого года),
Сегодня в гражданской службе явным признаком возвращения административного рынка стало повальное внедрение «ключевых показателей эффективности» (KPI). С тем, что государство должно быть эффективным, не приходится спорить, однако в нынешних российских реалиях эта борьба за эффективность неизменно превращается в самоцель, имеющую мало общего с жизнью за пределами административной картины мира. Один из наиболее характерных примеров — взлет России в рейтинге Всемирного Банка Doing Business, происходивший на фоне безвыходной стагнации российской экономики и резкого ухудшения делового климата. Из этой серии и пресловутая государственная поддержка малого бизнеса, которая сама давно стала бизнесом, и отнюдь не малым.
Непрекращающиеся оптимизаторские экзерсисы в образовании и здравоохранении, по большому счету, оказываются звеньями той же цепи, и выход из тупика, в который завели эти сферы непрекращающиеся третье десятилетие реформы, становится все менее понятным. Было бы слишком наивно делать высокопарные заявления о том, что в сложившейся ситуации должны быть услышаны голоса с «земли» — в умении бюрократической машины организовывать реплики с мест никто не сомневается. Не приходится рассчитывать и на то, что в образование и здравоохранение придет какое-то новое поколение управленцев и все сделает, как надо.
Скорее нынешнюю ситуацию следует рассматривать в общем контексте возвращения России на периферийную траекторию развития — мы сегодня имеем ровно то образование и здравоохранение, которое соответствует реальному уровню нашей экономики и нашему месту в глобальном хозяйстве. Эти важнейшие для общества сферы едва ли могут принципиально отличаться от самого общества, в котором они существуют.