20 лет экономики Владимира Путина: трансформация, достижения и неудачи.
Сергей Гуриев, главный экономист ЕБРР.
В августе 2019 г. исполнилось 20 лет первому назначению Владимира Путина на должность премьер-министра. За эти 20 лет он попеременно занимал должности премьер-министра и президента и, безусловно, играл ключевую роль в российской экономической политике. Каковы его достижения в этой области?
С точки зрения экономической политики эти 20 лет естественным образом разделяются на несколько периодов: «реформаторский» первый срок (1999–2003 гг.); «государственнический» второй (2004 г. – первая половина 2008 г.); глобальный экономический кризис и восстановление (вторая половина 2008 г. – 2013 г.); война на Украине, изоляция от глобальной экономики и стагнация (2014–2019 гг.).
Во время первого срока была разработана и начала реализовываться так называемая программа Грефа («Программа социально-экономического развития Российской Федерации на период 2000–2010 гг.», принятая правительством в 2000 г.). Были проведены налоговая и прогрессивная пенсионная реформы, принят Земельный кодекс, резко снизились барьеры для открытия и ведения бизнеса, началась реформа госслужбы, были активизированы переговоры по вступлению России в ВТО. Это привело к резкому ускорению экономического роста, притоку иностранных инвестиций и укреплению рубля.
Второй срок существенно отличался от первого – большинство реформ было остановлено (по оценкам самих авторов программы Грефа, она в конце концов была выполнена лишь на треть). Более того, началось огосударствление экономики. Существенные реформы продолжались только в макроэкономике и финансовой сфере. Был практически полностью выплачен госдолг, созданы стабфонд и система страхования вкладов – ключевой элемент конкурентной банковской системы, доверия вкладчиков не только к Сбербанку или другим госбанкам, но и к их частным конкурентам. Снижение инфляции и введение страхования вкладов создали новые возможности для развития финансового сектора, роста корпоративного и розничного кредитования. Макроэкономическая стабильность и присвоение инвестиционных рейтингов привели к резкому росту и иностранных инвестиций.
Реформы, безусловно, принесли ощутимые результаты. Темпы роста ВВП как за время первого срока, так и за время второго (когда реформы первого срока продолжали приносить результаты) составили в среднем около 7% в год.
За 10 лет (1999–2008 гг.) российский ВВП вырос на 94%, а в расчете на душу населения – ровно в 2 раза. Это самое выдающееся десятилетие в российской экономической истории – за исключением восстановления экономики после Гражданской войны в годы НЭПа (во время сталинской индустриализации темпы роста ВВП на душу населения составляли в среднем лишь 5% в год).
Так как рост цен на нефть и приток иностранных инвестиций привели к существенному укреплению рубля, ВВП в долларовом выражении вырос еще больше – в 8,5 раза с 210 млрд в 1999 г. до 1,8 трлн в 2008 г. Конечно, кроме реформ, свой вклад в рост российского ВВП внесли и наличие недозанятой рабочей силы и незагруженных производственных мощностей, и резкий рост мировых цен на нефть. По разным оценкам, почти восьмикратное повышение цен на нефть с 1998 по 2008 г. (когда они выросли с $13 до $97 за баррель в среднегодовом выражении!) объясняет от трети до половины российских темпов роста в первом путинском десятилетии.
Очевидно, что эта модель роста была исчерпана уже к 2008 г. В это время начался рост добычи сланцевого газа (и было понятно, что и сланцевая нефть не за горами). Предприятия уже жаловались на нехватку рабочих рук. Незагруженными остались только морально устаревшие мощности. Поэтому необходимо было не замедление, а ускорение реформ. В 2008 г. правительство разработало и приняло реформаторскую «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 г.» – с приоритетами интеграции России в глобальную экономику, инвестиций в человеческий капитал и инновационного развития. Выступая на заседании Госсовета в 2008 г., Путин так охарактеризовал риск отказа от реформ: «Следуя этому [инерционному] сценарию, мы не добьемся необходимого прогресса в повышении качества жизни российских граждан. Более того, не сможем обеспечить ни безопасность страны, ни ее нормальное развитие. Подвергнем угрозе само ее существование, говорю это без всякого преувеличения».
Впрочем, во время глобального кризиса никаких реформ проведено не было. Но сразу после кризиса дискуссия об исчерпанности докризисной модели роста возобновилась. В январе 2010 г. мы с Олегом Цывинским написали для «Ведомостей» колонку «Сценарий 70-80», предупреждая о наступлении застоя и потерянного десятилетия роста. Мы предполагали, что восстановление цен на нефть до $70–80 за баррель приведет к созданию политико-экономической модели 1970–1980 гг. (более подробное изложение этого сценария – в первой главе книги «Россия после кризиса», изданной в 2010 г. в Америке и в 2011 г. в России). Так и оказалось: за 10 посткризисных лет (2010–2019 гг.) среднегодовой темп роста составил менее 2% в год.
Власти продолжали обсуждать и обещать реформы. Концепция долгосрочного развития была забыта, но в январе 2011 г. Путин поручил Высшей школе экономики и Академии народного хозяйства создать новую «Стратегию 2020». В результате привлечения широкого круга экспертов (была создана 21 рабочая группа) была вновь разработана полномасштабная программа реформ. «Стратегия 2020» ставила своей главной целью именно создание «новой модели экономического роста», также предполагая снятие барьеров для бизнеса и инвестиции в человеческий капитал.
Еще одна программа развития России была написана в 2012 г. – теперь это была уже программа кандидата в президенты Путина. Экономическая часть программы была изложена в статье, опубликованной в «Ведомостях» 30 января 2012 г. Статья так и называлась: «Нам нужна новая экономика». 7 мая 2012 г. Путин подписал 12 так называемых майских указов, включая указ о долгосрочной государственной экономполитике. Он предусматривал радикальное улучшение инвестклимата и резкое сокращение госприсутствия в экономике и предсказывал, что это приведет к росту производительности труда в 1,5 раза за семь лет (т. е. на 6% в год) и росту инвестиций до 27% ВВП.
Обещанные реформы не были реализованы. Неудивительно, что не удалось добиться и предполагаемых экономических результатов. После быстрого посткризисного восстановления в 2010–2011 гг. темпы роста начали быстро снижаться. Уже в 2013 г. ВВП вырос лишь на 1,8%. Последующие снижение цен на нефть, война и изоляция от глобальной экономики похоронили надежды и на реформы, и на ускорение экономического роста. Вместо 6% в год среднегодовые темпы роста ВВП в 2012–2018 гг. составили 1%. В долларовом выражении российский ВВП остался на уровне 2008 г. и теперь составляет не 3% мирового (как всего 10 лет назад), а лишь 2%. Инвестиции не выросли до 27% ВВП, а так и остались на уровне 20–22%. Иностранные инвестиции сократились на порядок, а отток капитала ускорился. Всего за период 2014–2018 гг. он составил $320 млрд, или около 4% ВВП в год.
Российские власти, безусловно, заметили и печальные экономические результаты последних лет, и неверие инвесторов в перспективы реформ и вновь задумались о «новой модели роста». Вместо очередной итерации создания либеральных программ, новый майский указ Путина, подписанный 2018 г., теперь делает ставку на государственные, а не на частные или иностранные инвестиции. Так называемые нацпроекты обойдутся российским налогоплательщикам и пенсионерам во многие триллионы рублей. Предполагается, что именно это поможет российской экономике начать расти темпами быстрее мировой. Впрочем, пока в это не верят ни рынки, ни эксперты. Российские активы продолжают торговаться с существенным дисконтом, а по прогнозу МВФ, средний темп роста российского ВВП в 2018–2023 гг. составит 1,4% в год. В долларовом выражении российский ВВП в 2023 г. останется на том же уровне 2008 г. (1,8 трлн), так что доля России в мировой экономике сократится до 1,7%.
То, что эксперты и инвесторы не верят в эффективность масштабных госинвестиций в стране со сверхвысоким уровнем коррупции, неудивительно. Решение российских проблем лежит в прямо противоположном направлении – в реализации много раз обещанных, но пока так и не проведенных реформ: защита прав собственности, верховенства закона и конкуренции, сокращение госприсутствия и борьба с коррупцией, реинтеграция России в мировую экономику, инвестиции в человеческий капитал.