Российская экономика 1999–2019. Спецпроект «Ведомостей» и «Эксперт РА».
Елизавета Базанова
Уроки минувших десятилетий российские власти усвоили плохо – они научились преодолевать кризисы и обеспечили макроэкономическую стабильность, но им не удается решить более сложную задачу – вывести экономику на траекторию развития.
От кризиса к кризису
20 лет назад, в 1999 г., Россия выбиралась из тяжелейшего кризиса, обернувшегося дефолтом, глубоким экономическим спадом, обесценением рубля, падением доходов. Девальвация и высвободившиеся мощности дали экономике импульс – рост на 6,4% в 1999 г. и на 10% в 2000 г.
Выбираясь из кризиса, власти готовили реформы – рассчитанную на 10 лет программу Германа Грефа. Были проведены пенсионная и налоговые реформы, включая введение «плоской шкалы» подоходного налога, приняты Трудовой, Земельный и Бюджетный кодексы, начались переговоры о присоединении России к ВТО и создании Таможенного союза. Это были основные достижения начала 2000-х гг., вспоминает профессор Высшей школы экономики (ВШЭ) Олег Вьюгин, работавший первым замминистра финансов и первым зампредом ЦБ: эффективная налоговая реформа, начало реализации программы Грефа, приватизация и заявление президента Владимира Путина о верховенстве права позволили восстановить доверие бизнеса к власти, придали уверенности частному сектору, что спровоцировало приток капитала в страну. В 2000-е гг. шел восстановительный рост, опиравшийся на первые итоги рыночных реформ и растущие нефтяные доходы, указывала директор Центра развития ВШЭ Наталья Акиндинова.
За 10 лет к 2008 г. российский ВВП почти удвоился, доля бедного населения сократилась вдвое, прямые иностранные инвестиции выросли с $14,3 млрд в 2001 г. до $121,1 млрд в 2007 г., рубль существенно укрепился. Власти пытались сдерживать укрепление рубля ценой высокой инфляции, а она обернулась двузначными ставками по кредитам, что вынудило бизнес обратиться к дешевым иностранным займам – эта зависимость и валютный риск проявились в 2008–2009 гг.
Нефтяные доллары стабильно пополняли бюджет и поддерживали рост экономики. Цена нефти подскочила с $12/барр. в 1998 г. до $27,3 в 2003 г., а затем начала расти на 12–15% в год, достигнув к середине 2008 г. почти $150. Рост цены нефти объясняет от трети до половины российских темпов роста за десятилетие, указывал главный экономист ЕБРР Сергей Гуриев. Приток сырьевых доходов позволил увеличить расходы федерального бюджета с 14% ВВП в 1999 г. до 18,3% и радикально сократить госдолг – с 92,4% ВВП в 1999 г. до 7,5% в 2008 г. В 2004 г. Россия впервые получила инвестиционный рейтинг.
Еще в 2000-е чиновники задумались, как изолировать экономику от нефтяных денег и сформировать подушку безопасности: в созданный в 2004 г. стабилизационный фонд направлялись дополнительные сырьевые доходы, полученные при цене барреля выше базовой – $20, которая затем начала повышаться, что позволяло увеличивать расходы бюджета.
Нефтяными долларами власти оплатили себе право на бездействие: реформы отошли на второй план. Резервы стали «мощным фактором торможения модернизации, поскольку позволяли снижать социальную напряженность за счет замедления реструктуризации предприятий-банкротов», писали в 2012 г. ректор РАНХиГС Владимир Мау и научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин в докладе о рыночных реформах. Программа Грефа, по его собственным оценкам, была выполнена примерно лишь на треть. От нее фактически отказались, вспоминает Вьюгин. Началось усиление централизации власти – прямые выборы губернаторов были заменены их назначением, права местного самоуправления ограничены, а контроль за бизнесом ужесточался. Отношение властей к верховенству закона и опоре на частный сектор в развитии экономики стало меняться, констатирует Вьюгин: у них появилось желание контролировать частный бизнес и привлекать его к финансированию, в том числе теневому, политических задач. Переломной точкой стало дело ЮКОСа, когда в 2003 г. были арестованы и затем осуждены Михаил Ходорковский и Платон Лебедев, а активы компании достались «Роснефти». Начала реализовываться линия на господство государства во всех стратегических секторах, писали Ясин и Акиндинова.
Повышение роли государства проявлялось по крайней мере в трех формах: расширение госсобственности, рост бюджетных доходов и расходов, компенсация недоверия к бизнесу и финансовым институтам за счет развития государственных финансовых структур, перечисляли Мау и Ясин. Целью новой политики стало повышение контроля государства над финансовыми потоками и экономикой в целом, все больше власти полагались на инвестиции бюджета.
Проявлением этого курса стало создание госкорпораций (в 2007 г. появились «Ростех», «Роснано», «Росатом», ВЭБ.РФ, Фонд ЖКХ и «Олимпстрой». – «Ведомости»), получивших ресурсы в виде активов и денег. Только в 2007 г. на их капитализацию было направлено более 600 млрд руб.
Движение экономики, запущенное позитивными ожиданиями, по инерции продолжалось вплоть до 2008 г., замечает Вьюгин. К 2008 г. экономика страны вышла на пик – ВВП составил 108% к 1990 г. Но впереди ее ждал новый шок – мировой финансовый кризис 2008–2009 гг.
Накопление проблем
В кризис российская экономика вошла отягощенная системными проблемами – гипертрофированной ролью государства и бюджета, зависимостью от цен на нефть и внешних рынков капитала, грузом неэффективных предприятий, ростом зависимости бизнеса и населения от государства, низкой конкуренцией, неэффективными институтами, высокой инфляцией. Все эти проблемы усилили удар кризиса.
За 2008–2009 гг. падение темпов роста ВВП от пикового докризисного уровня до нижней отметки в мае 2009 г. превысило 11%, чистый отток капитала за 2008–2009 гг. достиг $200 млрд, курс доллара вырос с $24,5/руб. до $35,7/руб. В условиях повышения рисков кредитования и сжатия притока капитала из-за рубежа началось быстрое падение инвестиций в основной капитал. Кризис оборотных средств, затронувший буквально все отрасли экономики, потянул за собой спад производства, вспоминает замдиректора ЦМАКПа Владимир Сальников. Основной ущерб понесли успешные секторы, наиболее вовлеченные в глобальные рынки, – инвестиционная, банковская сфера и финансовые рынки, а также производство в экспортно- и инвестиционно-ориентированных отраслях.
Властям пришлось переходить от политики «управления ростом благосостояния» к борьбе с кризисом и его последствиями, писал Мау. В банковскую систему было влито более 5 трлн руб., крупнейшим компаниям были предоставлены госгарантии, ВЭБу – средства для поддержки фондового рынка и т. д. Была снижена федеральная часть налога на прибыль (что позволило предприятиям сэкономить почти 500 млрд руб.), изменены правила амортизации, удалось предотвратить банкротство системообразующих предприятий. Вместе с увеличившимися расходами (примерно на 660 млрд руб. в 2009 г.) всего на бюджетное стимулирование в 2008–2009 г. власти потратили более 2 трлн руб.
Весной 2009 г. цены на нефть вновь начали расти, а мировая экономика – восстанавливаться. Вслед за этим начался восстановительный рост и в России. После падения на 7,8% в 2009 г. ВВП страны увеличился на 4,5% в 2010 г., а затем рост стал затухать – и даже дорогая нефть уже не могла поддержать экономику. Со стороны внешнего спроса поддержки тоже не оказалось. Если за четыре докризисных года (2005–2008 гг.) рост мировой экономики составлял в среднем 4,9% в год, то за четыре посткризисных (2010–2013 гг.) – 3,8%, причем все четыре года его скорость падала. Ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры привело к падению прибыли предприятий, нехватка ресурсов резко ограничила возможности финансирования инвестиционных программ: в 2013 г. инвестиции в основной капитал упали впервые с 2009 г. Расходы бюджета, возросшие в предвыборные 2011–2012 годы, в реальном выражении начали сокращаться.
Стало понятно, что докризисная модель роста 1999–2008 гг., основанная на потребительском спросе, себя исчерпала. Требовалось переходить на инвестиционную модель и принимать трудные политические решения – провести масштабную приватизацию и принять меры для улучшения инвестиционного климата, указывал Мау. Частично такие задачи попали в программу ставшего в 2008 г. президентом Дмитрия Медведева. С его приходом появились новые надежды, вспоминает Вьюгин: были декриминализированы отдельные статьи Уголовного кодекса, обещано, что в основе политики государства будет лежать принцип «свобода лучше, чем несвобода». Была принята программа приватизации, совершенствовалась судебная практика по бизнес-спорам, была создана группа экспертов для анализа дела ЮКОСа, госкорпорации было предложено преобразовать или ликвидировать, создавался международный финансовый центр.
Чиновники правительства и администрации президента говорили, что кризис дает шанс на реформы. Но шансом не воспользовались: разработанная экспертами стратегия развития страны до 2020 г., по оценкам Центра стратегических разработок, была выполнена лишь на 29%. Недолгой оказалась и либерализация Медведева, а с возвращением в Кремль Путина вектор изменился – экспертиза дела ЮКОСа превратилась в «дело экспертов», госкорпорации и госкомпании усилились, приватизация обернулась национализацией, Высший арбитражный суд был присоединен к Верховному. Вернувшись в Кремль в 2012 г., Путин выпустил майский указ, частично воспроизводивший идеи Стратегии-2020: чиновники должны были увеличить долю инвестиций в ВВП, производительность труда, упростить ведение бизнеса, повысить зарплаты и т. д. Но к реформам это не привело. «Ситуация была похожа на скетч Ширвиндта и Державина середины 1980-х, где они изображают космонавтов: «Полет нормальный? – Нормальный. – Будем выходить в открытый космос? – А зачем, если полет и так нормальный?» – описывал ситуацию Мау в интервью «Ведомостям».
В итоге из кризиса экономика вышла в тупик. Проблемы копились и не решались, перечисляли экономисты, участвовавшие в разработке Стратегии-2020: «демографический крест» – сокращение числа занятых при росте числа пенсионеров, «ножницы конкурентоспособности» – высокие издержки при слабых институтах, «институциональные разрывы» – отсталые институты при высоком качестве человеческого капитала и «сырьевая зависимость». Россия получила слишком слабый пинок, чтобы очухаться, все более-менее обошлось, говорил Ясин, было бы больше пользы от более серьезных испытаний, которые мог принести экономический кризис. Думаю, немногие из россиян согласись бы с ним.
Российская экономика 1999–2019
1999
Восстановительный рост ВВП на 6,4% после дефолта и экономического провала в 1998 г. Принятие жесткого бюджета
2000
Принята и начала реализовываться «Программа Грефа» – «Программа социально-эконо- мического развития России на период 2000–2010 гг.»
2001
Приняты Налоговый, Бюджетный и Трудовой кодексы. Снижены ставки НДС (с 20 до 18%), НДФЛ (вместо прогрессивной шкалы с максимальной ставкой 35% введена ставка 13%), налога на прибыль (с 35 до 24%)
2002
Пенсионная реформа – постепенный переход от распределительной к распределительно-накопительной системе
2003
Принято решение об отмене чукотских, мордовских и калмыцких налоговых льгот по налогу на прибыль. Начало дела ЮКОСа
2004
«Монетизация льгот» Введение бюджетного правила, по которому нефтегазовые доходы при цене нефти выше $20/барр. поступают в стабилизационный фонд
2005
Снижение ставок социальных взносов и налога на прибыль (с 34 до 26% и 24 до 20% соответственно). Принят закон «Об особых экономических зонах». Корректировка бюджетного правила – «цена отсечения» повышена до $27/барр.
2007
Создание госкорпораций; разделение стабилизационного фонда на резервный фонд и фонд национального благосо- стояния (ФНБ, предназначен для софинансирования доброволь- ных пенсионных накоплений людей и обеспечения сбаланси- рованности бюджета Пенсион- ного фонда)
2008
Начало мирового финансового кризиса, девальвация рубля и корректировка бюджетного правила – нефтегазовые доходы выше трансферта бюджету поступают в Резервный фонд (в 2008–2010 гг. трансферт составлял 6,1, 4,5 и 3,7% ВВП соответственно)
2009
Антикризисные программы. Падение ВВП на 7,8%
2010
Восстановительный рост ВВП на 4,5%
2012
Утверждение майских указов президента Владимира Путина. Вступление России в ВТО. Начало замедления роста ВВП
2013
Переход ЦБ к политике инфляционного таргетиро- вания; корректировка бюджетного правила – возвращение к базовой цене нефти (средняя за последние 10 лет) – доходы свыше этого уровня поступают в резервный фонд
2014
Введение санкций против России и ответных санкций, девальвация рубля, переход ЦБ к режиму плавающего курса рубля. Начало рецессии
2015
Всплеск инфляции – 12,9%. Принятие антикризисного плана и увеличение расходов резервного фонда
2017
Снижение инфляции до исторического минимума 2,5%. Возобновление действия бюджетного правила и начало покупок валюты для пополнения ФНБ
2018
Повышение пенсионного возраста и ставки НДС (с 18 до 20%). Утверждение нового майского указа Владимира Путина и национальных проектов.