Проблемная система.
Александр Широв
Пандемия нового коронавируса существенно повлияла как на экономику, так и на экономическую политику. Правительство было вынуждено в оперативном порядке решать вопросы, связанные с ухудшением медицинской и социальной ситуации, вырабатывать меры поддержки населения и предприятий. В то же время в начале работы нового кабмина под руководством Михаила Мишустина предполагалось решать принципиально иные вопросы: запуск нового инвестиционного цикла и ускорения всех видов экономической активности.
Несмотря на имеющуюся критику действий правительства в период острой фазы коронакризиса, можно констатировать, что они дали определенный позитивный эффект. Кроме того, выработаны набор антикризисных мер и технология их применения, которая позволяет поддерживать экономическую устойчивость без избыточного напряжения административных ресурсов.
Понимание возможных последствий нынешнего кризиса и объема необходимых ресурсов для парирования его негативных последствий позволяет кабмину вернуться к вопросам средне- и долгосрочной повестки дня. Один из ключевых вызовов, который стоял перед системой управления в последние годы, был связан с неполной согласованностью действий, которые осуществлялись государством и контролируемыми им структурами. Это проявлялось как при формировании национальных проектов, так и при реализации политики управления государственными корпорациями и институтами развития.
Сложившаяся после кризиса 2008–2009 годов система этих институтов в целом обеспечивала реализацию госполитики в стратегически важных секторах экономики: развитии высоких технологий, жилищном строительстве, сельском хозяйстве, промышленности, инфраструктурном строительстве, развитии малого бизнеса. Всего было сформировано около 40 институтов развития.
Зачем понадобилось такое количество специализированных институтов? Ответ прост: государство нуждалось в развитии тех или иных направлений деятельности, но финансировать их на рыночных принципах было невозможно. Требовалось создавать отдельные механизмы доставки финансовых средств, которые бы обеспечивали реализацию важных проектов. Этот опыт во многом оказался успешным. Именно за счет таких инструментов были достигнуты успехи в сельском хозяйстве (Россельхозбанк), расширены объемы ипотечного кредитования (ДОМ.РФ), профинансированы проекты создания и модернизации предприятий промышленности (Фонд развития промышленности), обеспечено развитие инфраструктуры и реализация крупных национальных проектов (ВЭБ.РФ). Эти примеры можно продолжать.
Опыт последних 15 лет показывает, что создание специализированных каналов финансирования является важным инструментом достижения целей, стоящих перед экономикой. Однако возникли и определенные проблемы.
Во-первых, объем средств, которые распределялись по таким каналам, был достаточно ограниченным. Например, за весь период своей деятельности (с 2014 года) Фонд развития промышленности, ориентированный на создание конкурентоспособных производств, выдал займов всего на 162,5 млрд рублей. Понятно, что по меркам российской обрабатывающей промышленности это совсем немного. Во-вторых, в условиях неустойчивой экономической конъюнктуры ряд кредитов под крупные инфраструктурные проекты, прежде всего у ВЭБ.РФ, стали проблемными. И, наконец, в-третьих, набором разношерстных институтов было крайне сложно управлять. Координация их деятельности стала занимать львиную долю времени чиновников из различных министерств и ведомств, чью деятельность было всё труднее координировать.
«На решение приоритетных задач, прежде всего связанных с технологической модернизацией, надо нацелить институты развития. Их у нас более двух десятков. Скажем прямо, многие из них, к сожалению, превратились в настоящую помойку для плохих долгов. Нужно провести их расчистку, безусловно, оптимизировать структуру и механизмы этой работы», — говорил президент Владимир Путин еще в 2015 году в послании Федеральному собранию.
Правда, тогда, в 2015 году, он, скорее всего, был недоволен работой ВЭБа, у которого как раз и скопились плохие долги. Но сейчас эта госкорпорация смогла выкарабкаться, и теперь под ней же и планируется консолидировать институты развития.
Реформа потенциально может превратить их из узконаправленного инструмента в мощный рычаг решения структурных задач развития. В новом составе их деятельность может покрывать практически все секторы экономики. Уже упомянутые успехи требуется тиражировать, для того чтобы результаты деятельности более крупных институтов развития стали оказывать реальное влияние не только на макроэкономические параметры, но и на конкурентоспособность нашей экономики. Однако для этого они, по крайней мере, должны быть насыщены достаточными объемами финансовых ресурсов, а с этим в условиях политики бюджетной консолидации могут возникнуть серьезные проблемы.
Новая конфигурация институтов развития — это и определенный вызов для правительства. Управлять такими крупными структурами непросто. По-видимому, следующим шагом может стать перераспределение полномочий внутри кабмина для повышения эффективности управления проектной деятельностью с использованием новых возможностей институтов развития. И чем активнее они будут работать, тем меньше будет потребность в них и больше возможности использования рыночных инструментов.
Автор — заместитель директора Института народохозяйственного прогнозирования РАН.