Искусство реформ

Лекция Виктора Полтеровича

Мы публикуем полную стенограмму лекции заведующего лабораторией математической экономики Центрального экономико-математическом института, первого проректора и председателя Академического Комитета Российской Экономической Школы, академика РАН, члена Европейской академии, профессора Виктора Полтеровича, прочитанной 15 июня 2006 года в клубе-литературном кафе Bilingua в рамках проекта «публичные лекции «Полит.ру».

Искусство реформ – искусство чрезвычайно трудное. В мире существует масса развивающихся стран, которые без конца проводят всевозможные реформы, чтобы догнать развитые страны. Но удалось это немногим. Если говорить о последних 50-60 годах, то все страны, которые, будучи малоразвитыми, стали развитыми, можно перечислить на  пальцах двух рук. Это так называемые «восточноазиатские тигры»: Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Гонконг. Сейчас невиданные темпы экономического роста одновременно с очень широкомасштабной программой реформ демонстрирует Китай, и об этом пойдет у нас речь. Достаточно высокие темпы роста демонстрировали в послевоенные  десятилетия ранее отстававшие европейские страны — такие, как Португалия, Испания, Ирландия. По сути – все. Ни одна латиноамериканская или африканская страна, большая часть азиатских стран – ни одна из них не добилась в результате многочисленных реформ основной цели: построить эффективный  экономический механизм. А ведь кажется, что задача очень проста.

Реформа – исключительно затратное мероприятие, обычно очень трудный проект с непредсказуемыми последствиями, и для того чтобы решиться на него, нужно иметь какие-то основания, например, знать, что эти реформы где-то уже работали, что эти механизмы, которые мы вводим, эффективны. «Наши предки это использовали» — очень хороший аргумент.

Чтобы мы имели представление о соотношении уровней благосостояния, я назову еще несколько цифр. Наше производство, измеряемое валовым внутренним продуктом на душу населения составляет сейчас примерно ¼ от американского. Кстати, в 1913 году ВВП на душу населения в России был примерно таким же по отношению к США – 25-28%, по разным оценкам. Смотрите, насколько устойчивый показатель. Прошли две войны, революция, сталинский террор, развал экономики, бог знает что, а ВВП на душу в результате остался почти таким же. Мы прошли сквозь все мыслимые и немыслимые реформы. Конечно, мы развивались, шли вперед, но в относительных показателях мы не приблизились к  западным странам.

Чтобы понять, почему так произошло,  нужно обратиться к  технологии проведения реформ. Есть два основных подхода. Для того чтобы провести реформу, мы должны откуда-то взять новые институты. Эти институты мы можем сконструировать, и вся история советской власти – это история придумывания, конструирования совершенно новых институтов, которых не было до того времени. Удивительно, что они в течение 75 лет как-то работали.

Другой источник – это история других стран, как правило, более развитых. Кажется, что все, что надо сделать, — это заимствовать хорошие институты: рынок, суды, законы о банкротстве – все на свете заимствовать у более развитых стран. Введем эти институты и будем жить, как они. Это очень большой соблазн, и именно по этому пути идет большинство реформаторов. Заимствование слишком «продвинутых» институтов – типичная ошибка. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные на иную почву, не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать.

Чтобы не быть совсем абстрактным, я приведу пару примеров. После того, как в начале 1992 г. была либерализована российская экономика и началась гиперинфляция, выяснилось, что все предприятия должны друг другу. Наступил так называемый кризис неплатежей. Кроме того, что они были должны друг другу, они еще обменивались не за деньги, а по бартеру, потому что так было удобнее, выгоднее. Естественно, возникла идея – раз от неплатежей все страдают, давайте введем закон о банкротстве предприятий,  тогда все будут бояться банкротства и начнут платить. В июле 1992 г. такой закон указом Ельцина был введен, очень хороший закон, он был скопирован с западных законов. В результате, в течение довольно длительного времени ни одного дела о банкротстве не было возбуждено. Почему? По естественной причине — если все предприятия должны друг другу, никто не хочет выступать в качестве истца. Потому что стоит кому-то выступить в качестве истца, немедленно он получит в свою очередь жалобы и будет вынужден выступать уже  в качестве ответчика. Закон не работал, но потом его улучшили, и он стал работать. Его стали использовать для того, чтобы банкротить хорошие предприятия и захватывать их, была разработана специальная технология. Как вы понимаете, смысл закона о банкротстве состоит в том, чтобы отсеивать плохие предприятия, неприбыльные. А в течение длительного времени закон работал прямо противоположным образом, была масса дел о банкротстве, в результате которых хорошие предприятия страдали, оказались захваченными какими-то сторонними людьми.

Помните государственные краткосрочные облигации? Это был очень передовой,  исключительно прогрессивный способ оплачивать государственный дефицит. И тогдашний замминистра финансов, выступая у нас в институте, так и сказал: «Мы вводим очень современный способ оплаты дефицита государственного  бюджета». Его спросили: «А вы не боитесь, что будет банкротство?» Он говорит: «Ну, какое банкротство? Государство не может обанкротиться, ведь всегда можно напечатать деньги». В 1998 г. мы стали свидетелями того, что происходит, когда слишком передовые механизмы вводятся слишком рано, и при этом государственные деятели высокого уровня не понимают, что нельзя просто так печатать деньги.

До сих пор я говорил об источниках новых институтов, внедрение которых и составляет содержание реформ. Теперь возникает вопрос о стратегиях реформ, о том, как новые институты могут быть внедрены. Самый простой способ, который получил название «шоковая терапия», — это единовременное радикальное изменение системы институтов. В 1992 и в середине 90-х гг. была масса сторонников этого способа и в России, и за рубежом. Они говорили: «Таким способом мы проводим реформу быстро. Это очень важно. Мы проводим ее комплексно, потому что нельзя провести одну реформу без другой». «Кроме того, — говорили эти люди, — многие реформы не допускают малых изменений». Не может быть одно приватизированное предприятие. Если уж мы создаем частный сектор, должна быть какая-то критическая масса, чтобы эти предприятия могли взаимодействовать друг с другом, чтобы работала соответствующая инфраструктура. Значит, поневоле реформа должна быть шоковой, выше определенного порога. И еще был важный аргумент: «Если мы быстро проведем реформы, противники реформ не успеют консолидироваться».

Но уже тогда было достаточное количество людей, которые выдвигали аргументы против шоковой терапии. Они говорили: «Это вы только хотите быстро ввести новый механизм. А после того как вы его вводите, наступает длительный переходный процесс». На самом деле, цены были либерализованы в России 2 января 1992 г., по существу, за один день. А переходный процесс – довольно быстрое изменение цен – происходил, по крайней мере, в течение полутора-двух  лет; я имею в виду не масштаб цен, а изменение пропорций, потому что инфляция-то продолжалась до 1997 г., потом наступил кризис, т.е. мы расхлебывали эту кашу достаточно долго. Полтора-два года — это большой срок. Значит, шоковый подход не дает действительного сокращения времени из-за длительности переходного процесса.

Далее, противники шоковой терапии говорили: «Это вам кажется, что нет ничего промежуточного между государственным и частным предприятиями. На самом деле, имеются переходные формы, и постепенность может означать, что мы сначала используем их». Я потом к этому вернусь.

Шоковая терапия приводит к очень серьезным издержкам, потому что в результате резкого изменения механизмов наступает дезорганизация, никто не знает, как действовать в новой среде. Скажем, о маркетинге в 1992 г. российские предприниматели не имели никакого представления. Кроме того, начинаются процессы, которые в экономике называются процессами присвоения ренты. Это коррупция, уход в теневую экономику, всякого рода лоббирование, т.е. процессы перераспределения, очень затратные, которые отнимают ресурсы у производства. И, кроме того, что немаловажно, шок вызывает социальный протест против реформ, и это может реформы погубить.

Надо сказать, что шоковая терапия в большей или меньшей степени была использована не только в России, но и  во многих других восточно-европейских странах и бывших республиках Советского Союза. Однако не во всех. Скажем, Узбекистан не принял шоковую терапию. Самая, казалось бы, прогрессивная страна – Польша – в действительности приватизацию проводила гораздо медленнее, чем Россия. Наиболее передовая страна из восточноевропейских, Словения, близкая к европейским странам по уровню производства на душу, проводила приватизацию в течение шести лет, а мы умудрились в основном ее закончить за полтора-два года.

Ну, а в чем состоит альтернатива? Если мы не используем шоковую терапию, как можно действовать иначе? Здесь полезно выделить две стратегии. Одна стратегия – назовем ее «стратегией выращивания» — это  поддержка естественной эволюции существующего института. Мы берем за основу какой-то существующий институт, стараемся его постепенно модифицировать, с тем чтобы он «вырос» в более передовой, более эффективный институт.

Итак, есть разные способы строить новые институты, есть разные стратегии проведения реформ. Но этого мало, потому что нам нужны некоторые ориентиры, некоторые принципы реформирования. Такие принципы сейчас, в общем, более или менее разработаны, и большая часть специалистов, хотя и не все, их признают. Я  несколько слов об этом скажу. Хочу опять-таки подчеркнуть, во всем моем рассказе очень важную нагрузку несет слово «искусство». Нет точных правил, которые позволили бы  определить, что именно надо поддерживать, совсем не ясно, что именно надо заимствовать. И  принципы, о которых я сейчас буду говорить, — это не точные рецепты, они  лишь создают общие рамки.

Один из этих принципов  — сдерживание перераспределительных процессов, или процессов поиска ренты. Давайте, я приведу пример. После либерализации внешней торговли в России в 1992 г. у каждого предпринимателя была альтернатива. Он мог продолжать работать на внутренний рынок, рискуя всем на свете, понимая, что продавать некому, потому что все обнищали, что в любой момент все могут отнять, потому что кругом всё у всех отнимали в этот период. А была другая возможность – добыть лицензию на продажу за границу. Разница цен на внутреннем и мировом  рынках в то время составляла 10 раз, а по некоторым ресурсам -100 раз. И что вы думаете, чем занялись предприниматели? Какой смысл было в тот момент производить, коль скоро, если  вы добывали лицензию и получили право на продажу, у вас доход на вложенный рубль оказывался 10 раз или 100 раз. В результате  в 1993-1994 гг. Эстония стала главным поставщиком цветных металлов в Европу. В Эстонии, извините, никаких цветных металлов отродясь не было. Значит, все эти цветные металлы шли через эстонскую границу, которая в тот период никак не охранялась, из России, а после этого уже вполне легально продавались на Запад. Так вот, умный реформатор не должен искушать бизнес, нельзя его ставить в такие условия, когда нарушение закона дает ему такую колоссальную прибыль, от которой он удержаться не может. Но это лишь один из примеров.

Приведу еще один пример. Государству, для того чтобы жить, надо собирать налоги. Вот и ввели у нас в 1992 г. прогрессивный налог на доходы физических лиц,-  пятиуровневая шкала, максимальный уровень – 35%. Для того чтобы заполнить налоговую декларацию на десяти листах,  мне приходилось тратить полдня. Понятно, что такой  закон не может работать, люди не понимают, зачем им платить налог, они не получают от государства никаких услуг, 35% — это для недавнего советского жителя что-то запредельное. Большинство из тех, кому было что платить, ушли в тень. Это типичный пример закона, который соблазняет людей его нарушать. Реформатор должен предусмотреть такие случаи и заботиться о том, чтобы  деятельность по перераспределению не была существенно  выгоднее  производственной  деятельности. Надо сказать, что элементы такого соблазна, сама возможность интенсификации перераспределительной деятельности содержится практически в каждой реформе. Какую бы реформу вы ни проводили, тут же найдутся люди, которые сумеют ее использовать противоправным образом или даже в рамках закона для того, чтобы нажиться. И реформатор должен быть умнее этих изощренных господ.

Есть определенные приемы, как этого избежать, я  не буду на них останавливаться. Но опять же интересно посмотреть на Китай. В самом ли деле китайцы такие умные? Я не буду говорить, как измеряется уровень коррупции, как-то измеряется. Возьмем процент стран, где уровень коррупции выше, чем в России. В 1996 г. таких стран было всего 13%, Россия была почти в конце списка, она была одной из самых коррумпированных стран, а Китай был еще более коррумпирован, так что хуже, чем Китай, было всего 8% стран. Но в 1998 г. ситуация радикально изменилась. Китай оказался  в середине списка, а Россия по-прежнему осталась в далеком хвосте. Надо сказать, что в Китае этот результат был достигнут не только за счет жестких мер, (там действительно были меры несообразные, некоторых коррупционеров просто расстреливали), но главное состояло не в этом. Китайцам удалось стимулировать быстрый рост. Когда у вас экономика растет, выгоднее вкладывать в производство, потому что вы знаете, что ваши деньги вырастут, нежели в рискованное предприятие – в коррупцию или во что-нибудь еще в этом роде.

Есть еще один принцип, не столь простой, – надо правильно выбирать последовательность реформ. Это довольно сложное дело. Например, сейчас ясно, что сначала надо было либерализовать цены, а уже потом проводить приватизацию, и те страны, которые поступали именно так, здорово выиграли. Те страны, которые на начальном этапе реформ провели приватизацию слишком быстро, понесли более масштабные потери.

Еще один важный принцип, связанный с предыдущим, — компенсация проигравшим. Удивительно, какую их реформу ни изучай, каждый раз обнаруживаешь, что они очень заботились о том, чтобы группа населения, проигрывавшая от реформ, получила  компенсацию. Не надо создавать врагов, нужно, чтобы все выигрывали. Это очень важно. Надо ли вам напоминать, что в 1992 г. колоссальное количество людей, большинство населения России проиграли, люди потеряли свои сбережения, были полностью дезориентированы, не знали, за что они работают, потому что зарплата обесценилась. И этот потенциал недовольства, так или иначе,  должен был привести к противостоянию 1993 г. и к тому, что мы наблюдаем сейчас.

В литературе, существовавшей еще до 1992 г., был сформулирован принцип, получивший название «ортодоксальный парадокс». Принцип этот состоит в следующем. В период реформ роль государства увеличивается, эффективная либерализация требует укрепления государства. На первый взгляд это кажется довольно странным, вся идея либерализации в том, чтобы уменьшить роль государства. Этот тезис лукав. Чем оперирует государство в нормальной ситуации? Собственным бюджетом. Консолидированный бюджет – это в условиях России  примерно 35% ВВП. А чем оперируют государственные чиновники в период реформ, например, в период приватизации? Всеми накопленными фондами! Это во много раз больше, чем ВВП! Значит, хотите вы этого или не хотите, государство в период реформ перераспределяет гораздо большее количество ресурсов, чем в нормальной ситуации. Таким образом, усиление его роли неизбежно. Когда государственные деятели говорят вам, что «вся наша цель состоит исключительно в том, чтобы снизить роль государства», в этом есть изрядная доля лукавства. Ведь есть некоторая универсальная логика, не может бюрократ так просто отдавать собственную власть. Не может! Он чиновник, у него есть амбиции, он не может так поступать. Значит, где-то он нас обманывает, и на самом деле это так и есть. Никогда и нигде чиновники не имели такой власти, как российские чиновники в период приватизации.

Чтобы минимизировать эту разрушительную возможность, государство должно быть достаточно сильным. Представьте себе, что Ельцин в 1992 г. или даже в 1991 г., вместо того чтобы затевать массовую приватизацию, сказал бы: «Ребята, смотрите, у нас бог знает что творится, у нас беззаконие, коррупция, мафия набирает силу. С этим надо что-то делать, давайте вместе с этим будем бороться!» Это означало бы укрепление роли государства? Конечно! Но разве это плохо?

Если объединить перечисленные и некоторые другие принципы, то можно из этого извлечь полезные выводы. При проведении реформ целесообразно следовать рекомендациям теории, нужно постараться построить траекторию постепенных преобразований. Необходимо сдерживать жадность тех, кто хочет воспользоваться реформам для личного обогащения, правильно выбирать последовательность реформ. Нужно заботиться о компенсации проигравших и следовать  ряду других рекомендаций. Но реализация этих и других принципов на самом деле требует колоссального искусства, и это и есть ИСКУССТВО РЕФОРМ.

Теперь относительно того, какие реформы нам нужны. Я совершенно с вами согласен, что одна из важнейших реформ – реформа административная. И вы абсолютно правильно говорите, что повышение зарплаты чиновникам – это лишь нулевой шаг в такой реформе.  Им надо было повысить зарплату, но это нужно было сделать одновременно с реформой системы отбора чиновников. Однако не надо заблуждаться, административная реформа —  очень длительный процесс, ее нельзя осуществить  за короткое время. Хотя бы  потому, что чиновник начинается с соответствующих вузов, где этого чиновника готовят, а я не буду называть, что это за вузы, и какая там обстановка, и по каким правилам этих будущих чиновников там отбирают уже на уровне студенческой скамьи. Выросло такое ядовитое дерево, которое просто так срубить нельзя и  облагородить  за короткое время тоже нельзя. Значит, длительный процесс здесь неизбежен.

А какие еще реформы можно было бы провести?  Мельком я упомянул об одном принципе, который мало кто сейчас понимает в России. Говорят: «Давайте проведем сначала институциональные реформы, создадим хорошие институты – тогда будем расти». Этот план не удался ни одной стране, так не бывает. Наоборот, существенное улучшение институтов (имеется в виду улучшение работы судов, милиции, министерств и т.п.) можно провести только на фоне быстрого роста. Действовать надо по тому направлению, по которому можно ждать успеха. Мы много лет  проводим институциональные реформы, и сейчас видно, что зашли в  тупик, сейчас на этом пути мало что можно сделать.

Надо озаботиться ростом. Для этого тоже нужно создать новые институты. Смотрите, популярные сейчас национальные проекты: улучшение  здравоохранения, образования и т.д. – это  вложения, которые если и дадут какой-то толчок росту, то только  лет через 20 лет, а может быть,  и не дадут вовсе. На самом деле, не менее, а более важно – перевооружить отрасли. У нас фонды старые, технологии – отсталые, у нас много денег, которые можно было бы умно (не просто взять из Стабилизационного фонда и  потратить на потребление) использовать для достижения высоких темпов роста.  Посмотреть, как это делали быстро развивавшиеся страны с умелыми реформаторами, и попытаться перевооружить отрасли. Скажем, первое, что приходит в голову, и что, на мой взгляд, не так глупо — построить более эффективную нефтепереработку. У нас нефтедобыча – все, а нефтепереработка – никуда, старые технологии с низким уровнем переработки нефти, там остается масса тяжелых фракций в результате переработки.

Масштабное перевооружение отраслей, которое дало бы толчок настоящему росту, – важнейшая задача. А на фоне роста можно и укреплять институты. Но проводить административные реформы надо при всех обстоятельствах, не рассчитывая на быстрый успех.

Полит.ру: http://www.polit.ru/lectures/2006/06/26/polterovich.html

Добавить комментарий