Когда дело не в деньгах: купить нельзя не только любовь, но и работоспособные институты общества


Деннис де Трей

 

Мы все собрались сегодня здесь, потому что хотим найти пути устранения разрыва между нашим умением строить физическую инфраструктуру и нашим умением создавать институты, необходимые для функционирования государств и необходимые народным экономикам для их процветания. В значительной степени все это зависит от эффективности государственных расходов, что и отражено в названии настоящей конференции. Задача построения институтов и развития людей стара, как наша цивилизация. Она имеет особенное значение для стран, богатых ресурсами. Сама природа экономики ваших стран предъявляет необычные требования к вашей экономике не нефтяной направленности. В отличие от успешных примеров некоторых стран Восточной Азии, вы не можете рассчитывать на управление обменными курсами с целью поддержания конкурентоспособности экономики ваших стран. Ваша валюта будет находиться под постоянным давлением в сторону укрепления. Для компенсации этого явления и сохранения конкурентоспособности в секторах, не связанных с нефтью, вам потребуется прочная и эффективная с точки зрения затрат инфраструктура, производительная рабочая сила и институты, как общественные, так и частные, необходимые для того, чтобы на основании этих предпосылок получить результаты.

Однако, более того, наличие природных ресурсов, т. е. то, что объединяет нас сегодня, несет в себе огромный политический риск. Бедным людям, людям, которые ведут борьбу за выживание, людям, которые не являются частью вашей бурно развивающейся нефтяной экономики, все труднее и труднее будет понимать причины, по которым их положение не улучшается. У вас есть деньги, а у них – неотложные потребности. Что же вам мешает помочь им?

Я не являюсь специалистом по вашим странам, однако мне известно достаточно для того, чтобы понять, что у каждой из них свой набор трудных проблем. Я остановлюсь позднее на этих различиях, однако сначала мне хотелось бы поговорить об общем комплексе проблем, оказывающем влияние на все три страны. Все, что я знаю об этих проблемах, частично было почерпнуто мною во время работы в странах, богатых ресурсами, а также в ходе их изучения; в остальном это плоды моих размышлений на эту тему в течение четверти века и моей работы в качестве консультанта по развитию экономики самых различных стран, начиная от наиболее бедных стран мира и заканчивая некоторыми из самых успешных.

Что необходимо развивать в любой экономике

В сообществе развитых стран ведутся две дискуссии, затрагивающие вопросы, которые будут рассмотрены и нами. В первой дискуссии сталкиваются сторонники идеи, согласно которой главной причиной, сдерживающей развитие, является недостаток ресурсов, и, в первую очередь, – со стороны сообщества доноров, с теми, кто считает, что проблема заключается в деньгах или в их чрезмерном количестве. Примером приверженцев первой концепции является Джефф Сакс (Jeff Sachs), а примером второй – Билл Истерли (Bill Easterly).

Вторая дискуссия ведется вокруг вопроса о том, что является более важным в усилиях по развитию страны: правильные методики или правильные институты? Развитие – это сложный процесс, поэтому мы не должны удивляться, если кто-то нам скажет, что в каждой из этих позиций имеется доля истины, что недостаток ресурсов может быть ограничивающим фактором, однако часто он не является главным ограничением; что правильные методики играют важную роль, но от них может быть мало толку в условиях, когда институты слабы или функционируют не так, как должны.

Если вы полагаете, что избыток денег является проблемой только для стран, богатых ресурсами, то я предлагаю вам подумать снова. Билл Истерли давно и во весь голос проповедует идею, согласно которой зарубежная помощь может иметь те же самые последствия для экономики, что и слишком большое количество природных ресурсов, однако и другие высказывают подобное мнение. В недавно опубликованном документе Всемирного банка Симеон Дьянков с коллегами анализирует последствия богатства природными ресурсами и международной помощи на развитие стран и приходит к выводу о том, что «…помощь является еще большим проклятием, чем нефть»4. Они также указывают, почему богатство природными ресурсами и чрезмерные объемы помощи являются нежелательными для стран: оба этих фактора подрывают приверженность стран делу развития институтов, необходимых для обеспечения конкуренции в секторах, не связанных с нефтью. Группа «Битлз» пела о том, что «любовь нельзя купить». За последние четыре десятилетия мы узнали, что зачастую невозможно купить и работоспособные институты.

Сегодня это может показаться странным, однако было время, когда экономисты утверждали, что наличие институтов не столь важно. Создайте правильные методики (и цены), и остальное образуется само собой. Проблема такой аргументации заключается в том, что «методики» – это не что иное, как бумага, до тех пор, пока отсутствуют действующие институты, способные проводить их в жизнь. За долгие годы я многократно наблюдал, как мои коллеги по Всемирному банку разрабатывали тщательно проработанные методики, которые затем оказывались совершенно неработоспособными. Почему же в истории строительства институтов международным сообществом почти нет примеров успеха? Для этого есть множество причин, однако сегодня мне хотелось бы остановиться только на двух из них. Первая заключается в том, что международное сообщество зачастую привносит в страны неверные институционные модели. Вторая заключается в предположении, лежащем в основе большинства трудов по институционному развитию, что проблема просто состоит в недостатке навыков и знаний, т. е. речь идет о недостатке предложения.

С течением лет у меня выработался довольно значительный скептицизм в отношении способности богатых стран переносить свои институты в менее богатые страны. Намерения при этом практически всегда самые благие, что намного реже можно сказать о результатах. Возьмем, например, столь популярную норвежскую модель управления природными ресурсами. Норвегия проделала исключительную работу по организации управления своими природными ресурсами. Она в значительной степени смогла избежать макроэкономических проблем, которые могут быть созданы значительными притоками иностранной валюты, провела заслуживающую восхищения работу по сохранению этих средств для будущих поколений и подарила миру поразительную модель прозрачного управления национальными ресурсами со стороны государственного сектора. Однако краеугольным камнем норвежской модели является сохранение средств и ресурсов, что может быть не самой приоритетной задачей для стран, представленных здесь, а также для других богатых ресурсами стран со средним и низким уровнем доходов.

Позвольте мне показать это на конкретном примере. Я недавно побывал в Восточном Тиморе, небольшом государстве, входящем в клуб стран, богатых природными ресурсами. Страна, известная под официальным названием Тимор-Лесте, располагает нефтяными и газовыми ресурсами в Тиморском море, которые она разрабатывает в партнерстве с Австралией. На сегодняшний день стоимость разведанных нефтегазовых месторождений составляет $3 миллиарда. Эта цифра не очень впечатляет на фоне российских $200 миллиардов, $28 миллиардов Казахстана или даже $10 миллиардов Азербайджана, однако, как я уже отметил, Восточный Тимор – очень маленькая страна, с малой площадью и небольшим населением, насчитывающим всего один миллион человек. Если мы пересчитаем стоимость нефтегазовых ресурсов Восточного Тимора на душу населения, то он возглавит список названных стран по этому показателю, который составит свыше $3000 на каждого мужчину, каждую женщину и каждого ребенка страны, в сравнении с $1100 Азербайджана, $1400 России и $1800 Казахстана. Прибавьте сюда тот факт, что Восточный Тимор – очень бедная страна, где на душу населения приходится всего $750 дохода, если не учитывать доходы от добычи нефти, и вы начнете понимать суть проблемы.

У Восточного Тимора имеется свой нефтяной фонд, учрежденный по норвежскому образцу, но в соответствии с конституцией он имеет право тратить на нужды страны только 3% своего нефтяного богатства в год. Страна получила высокую оценку международного сообщества за «благоразумное управление» своими природными ресурсами. Однако действительно ли она так хорошо распоряжается своими природными ресурсами? Я буду утверждать, что нет и что на самом деле страна движется к серьезному политическому и экономическому кризису. Почему? Потому что, если сформулировать это просто и понятно, то для такой бедной страны, как Восточный Тимор, в подобных обстоятельствах наименее благоразумным является экономия на затратах в государственном секторе.

Восточный Тимор нуждается во всем, от инфраструктуры до образования и здравоохранения. Учитывая эти потребности, нефтяной фонд должен быть направлен в меньшей степени на сбережения и в большей – на затраты. Я предсказываю, что если правительство Восточного Тимора и партнеры-доноры не найдут пути разумного использования средств, получаемых от природных ресурсов страны, политический и популистский нажим заставит страну потратить эти деньги неэффективно. Правительство предполагает, что ее нефтяной фонд может в ближайшие несколько лет достичь $5 миллиардов. Для меня представляется немыслимым, чтобы такая бедная страна, как Восточный Тимор, являющаяся к тому же демократией, «сидела» на своих сбережениях, которые представляют, возможно, сумму среднего дохода на душу населения всех граждан страны за пять лет.

По мере роста этих фондов будет возрастать и давление в направлении их использования. Норвегия не стоит перед подобной проблемой. За неделю норвежцы зарабатывают больше, чем житель Восточного Тимора за год. Они, норвежцы, уже обеспечили себе один из самых высоких уровней жизни в мире. У них – действенное, эффективное и пользующееся доверием правительство. Обеспечение ими максимальных сбережений на будущее имеет смысл (норвежский нефтяной фонд часто называется «фондом будущих поколений»), однако навязывать такой же образ мыслей правительству Восточного Тимора является бессмысленным. При этом нет сомнений в том, что создание нефтяного фонда Восточного Тимора было правильной отправной точкой. У страны в настоящее время нет возможностей для эффективного расходования своего нефтяного богатства, а мы хорошо знаем, что происходит с природным богатством в том случае, когда оно расходуется слабым правительством и слабыми системами управления. Сбережение средств в краткосрочной перспективе является обоснованным, однако этот подход не может быть и не будет состоятельным в качестве постоянного решения.

Кстати, если вам интересна сравнительная статистика, норвежский нефтяной фонд составляет около $300 миллиардов сейчас и, как ожидается, приблизительно через лет возрастет до $900 миллиардов. Это составит почти $200 000 на каждого норвежца. Располагая $900 миллиардами, правительство способно давать каждому норвежцу по $10 000 в год, не затрачивая базовую часть своего фонда. Прекрасное достижение, если вы способны повторить его, однако другие страны за пределами Персидского залива вряд ли способны последовать этой модели.

 

Деннис де Трей, Доклад, Международная конференция по эффективности государственных расходов в Азербайджане, Казахстане и России, 11 December 2008 г. Астана.

Газета Протестант.ру

Добавить комментарий