Социальный контракт как механизм преодоления бедности в России

беднПрограмма адресных социальных трансфертов действует в отдельных регионах уже с начала 2000х гг. Федеральный закон № 258ФЗ от 25.12.2012 г., определяет социальный контракт как: соглашение, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а гражданин – реализовать мероприятия, предусмотренной программой социальной адаптации; программа социальной адаптации – это разработанные органом социальной защиты населения совместно с гражданином мероприятия, которые направлены на преодоление им трудной жизненной ситуации.

До принятия закона на постоянной основе или в рамках эксперимента по новой системе уже работали тридцать шесть регионов, затем в течение 2013 и начала 2014 г. прибавились еще девять, где законодательно приняли систему оказания государственной социальной помощи (ГСП) с заключением социального контракта. Общая панорама принятых правил оказания помощи на основе социального контракта не однородна, как с точки зрения определения категорий получателей помощи и условий вхождения в программу, так видов и размеров оказываемой поддержки.

Круг получателей социальной помощи на условиях социального контракта до принятия Федерального закона определялся решением региональных властей и утверждался региональным законом или постановлением областных или республиканских правительств. Первым условием вхождения в систему социального контракта был статус малоимущего, касалось ли это семьи или одиноко проживающего лица. Федеральный закон обозначал в качестве участников программы граждан в трудной жизненной ситуации, хотя точного определения этого термина в законе нет. Вместе с тем регионы, принимавшие в 2013–2014 гг. свои нормы, не используют понятие трудной жизненной ситуации, как не имеющей четко обозначенных границ, а остаются в рамках принципа поддержки бедных семей или одиноко проживающих граждан. В некоторых случаях категория лиц в трудной жизненной ситуации указывается в дополнение к уже существующим. В большинстве регионов, работавших по системе социального контракта до принятия Федерального закона 2012 г., в программу допускались все типы малообеспеченных семей.

Разнообразие региональных программ социального контракта отмечается возможностями вхождения в программу городского и сельского населения. Кемеровская и Оренбургская области ограничили программу сельскими многодетными семьями, а Волгоградская – приняла дополнительную программу адресной социальной помощи на основании социального контракта для сельских семей с детьми в виде выплат на ведение крестьянского хозяйства или осуществления индивидуальной трудовой деятельности. Таким образом, определяя круг семей или лиц, имеющих право на социальную помощь обусловленного типа, регионы исходят из бюджетных возможностей, групп риска бедности в каждом из них и общего понимания целей и задач вводимой программы социальной поддержки активного типа.

Регионы используют различные формы оказания социальной помощи с заключением социального контракта. Это могут быть ежемесячные или единовременные денежные пособия на развитие подсобного хозяйства или индивидуального мелкого бизнеса, натуральная помощь или социальные услуги. Размеры поддержки во многом зависят от формы помощи и возможностей региона.

В целом по стране менее 2 % получателей ГСП вошли в новую программу, а среди малообеспеченных – только 3 %. Лишь в четырех регионах более половины получателей ГСП с доходом ниже прожиточного минимума вошли в программу оказания социальной помощи на условиях социального контракта, а почти в трети регионов эта доля не превысила и одного процента. Более 60 % социальных контрактов, заключенных в 2013 г., приходится на Тюменскую область (28,1 %), Ханты-Мансийский АО (19,7 %) и Нижегородскую область (12,7 %). В Нижегородской и Тюменской областях программа действует с 2004 г., а в Ханты-Мансийском округе – с 2007 г. под названием «Самообеспечение». Таким образом, распространенность программы зависит от опыта работы новой системы оказания помощи малоимущему населению.

Часть регионов законодательно закрепила преимущественное участие сельских семей в программе социального контракта, поэтому в общем числе получателей помощи превалируют сельские жители (57,5 %). Самый низкий процент участия сельского населения (менее 20 %) отмечается в Мурманской и Тульской областях, а самые высокие показатели – в областях Центральной России с развитым сельскохозяйственным сектором экономики (Ивановская, Тамбовская, Тверская, Владимирская), где эта доля находится на уровне 37–49 %.

По региональному законодательству, право на участие в программе имеют малообеспеченные семьи или одиноко проживающие граждане. Если рассматривать социально-демографические группы, то среди получателей помощи по программе социального контракта 85 % составляют семьи с детьми до 16 лет, в т. ч. 43 % многодетные семьи. Поскольку социальный контракт направлен на активизацию действий по самообеспечению, то семьи с неработающими взрослыми представляют значительную долю участников – больше трети, а по правилам некоторых регионов вход в систему возможен только для семей с незанятыми членами.

По данным региональных отчетов за 2013 г., все три вида помощи оказывали шесть регионов (Архангельска я, Астраханская, Белгородская, Ростовская, Нижегородская и Татарстан), а только в натуральной форме (скот) – Республика Бурятия. Почти 40 % регионов, работающих сегодня по системе социального контракта, оказывают помощь и в натуральной, и в денежной форме. Только денежная форма используется в 58 % регионов, причем при абсолютном преобладании единовременных выплат (42 %).

Самой распространенной формой поддержки по социальному контракту выступает единовременная выплата целевого назначения (почти 80 % всей получаемой помощи в целом по регионам), в среднем по регионам выплата составляла более 30 тыс. рублей. Самые крупные единовременные выплаты (более 100 тыс. рублей) отмечались в Тверской области, Республике Саха-Якутия и Ямало-Ненецком АО. В то же время в тринадцати регионах выплаты не достигали 10 тыс. рублей, что сомнительно в смысле эффективности для выхода на самообеспечение.

Регулярные денежные выплаты, чаще всего ежемесячные, в период действия социального контракта в среднем – 3200 рублей. Во многом эта сумма зависит от длительности контракта: самые высокие выплаты (22 тыс. рублей) были в Архангельской области, где средний срок действия социального контракта составляет лишь два месяца. Его продолжительность зависит от программы действий по выходу из зоны бедности, разработанной для конкретной семьи совместно со специалистами социальной защиты, однако, большинство регионов законодательно ограничивают длительность программы и даже частоту обращения за помощью (не чаще одного раза в два года в Республике Коми или одного раза в пять лет в Волгоградской, Курганской и Ивановской областях, Пермском крае). В среднем по регионам, где введена система социального контракта, его длительность составляет восемь месяцев.

Структура основных действий, предпринимаемых получателями помощи по условиям социального контракта, значительно различается по регионам, что связано с правилами вхождения в программу и основными группами получателей. Преимущественное направление на поиск оплачиваемой занятости (регистрация в службе занятости, прохождение подготовки/переподготовки) отмечается только в трех регионах (Тульская, Мурманская области, Ямало-Ненецкий АО) – здесь более половины всех действий, предусмотренных по социальному контракту касаются этого направления адаптации. В Республике Коми, Татарстане, Новосибирской области это направление составляет лишь четверть всех действий, а в Брянской, Тверской, Архангельской, Волгоградской областях и Алтайском крае в социальных контрактах такие действия не предусматривались – эти регионы относятся к тем, где акцент делается на развитие крестьянского хозяйства семей-получателей помощи по социальному контракту. Такой путь, как преимущественное направление адаптации предлагают семьям половина регионов, представивших данные за 2013 г.

Поддержка индивидуальной предпринимательской деятельности не относится к числу самых распространенных направлений помощи на основе социального контракта, за исключением Республики Коми и Ямало-Ненецкого АО (25 % и 35,6 % соответственно в структуре действий по выходу на самообеспечение). Данные регионов показывают, что большинство действий по социальному контракту не связаны напрямую с выходом на самообеспечение: более чем в половине предпринятых действий указано предоставление социальных услуг в период действия социального контракта, которые поддерживают семью в трудный жизненный период или социально адаптируют неблагополучные семьи. В качестве примера такого вида услуг в Указаниях по заполнению формы статистического наблюдения выделяются «материально-бытовые услуги, услуги по организации питания, быта и досуга, социально-медицинские, санитарно-гигиенические». Кроме того, еще 18 % действий по социальному контракту относятся к «другим мероприятиям» и связаны с помощью в строительстве и ремонте хозяйственных построек, устройством детей в дошкольные учреждения, лечением. Эти виды поддержки можно определить как необходимые для следующего шага к самообеспечению. Устройство ребенка в детский сад дает возможность матери пройти профессиональное обучение или вернуться к трудовой деятельности, если профессия уже есть. Помощь в строительстве и ремонте хозяйственных построек оказывается главным образом сельским семьям для развития хозяйства.

Результаты

Результат реализации адресной помощи на основе социального контракта оценивается долей лиц в трудоспособном возрасте, трудоустроенных в период действия социального контракта, долей семей, у которых увеличился доход от трудовой деятельности или натуральные поступления от личного подсобного хозяйства (ЛПХ ). В большинстве регионов отмечается относительно низкий уровень конечного выхода семей на самообеспечение: 15 % незанятых членов семей были трудоустроены и у 9 % увеличился доход от трудовой деятельности. Выделяются (более 30 % трудоустроенных или увеличивших свой трудовой доход) Ивановская и Тульская области, Камчатский край, Республика Коми, ЯмалоНенецкий АО. Это отчасти можно объяснить ограниченным числом контрактов, заключенных в 2013 г. и, следовательно, большими возможностями оказания социальной помощи семьям, попавшим в число участников программы обусловленных выплат. Что касается третьего показателя – доли граждан, у которых увеличились натуральные поступления из ЛПХ по окончании срока действия социального контракта, то это произошло у 35 % семей, в программу социальной адаптации которых включался пункт поддержки и развития крестьянского хозяйства.

Самые высокие показатели (более 50 % семей, увеличивших натуральные поступления от ЛПХ) отмечались в Тамбовской, Оренбургской, Томской, Архангельской и Ярославской областях, Алтайском крае, Республике Карелия. На наш взгляд, это объясняется, прежде всего, специальной политикой поддержки сельского населения и небольшим числом семей, которым оказывается помощь.

Особый интерес вызывают результаты опроса семей-участников программы социального контракта о преодолении трудной жизненной ситуации. Как уже отмечалось, этот термин не определен в законе и здесь речь идет о субъективной оценке. Из двадцати семи регионов, где такой опрос был проведен, в десяти из них доля семей, ответивших, что программа помогла преодолеть трудную жизненную ситуацию, превысила 50 %. Не всегда это ощущение совпадает с реальным выходом из бедности. Так, в Республике Татарстан 84 % участников программы ответили, что преодолели трудную жизненную ситуацию, но никто не вышел из группы малообеспеченных. По всей видимости, субъективно определение трудной жизненной ситуации не вполне совпадает с бедностью по доходам.

Для семей с трудовым потенциалом система адресных выплат с заключением социального контракта более прогрессивна, чем просто выплата пособия. Активизация внутренних резервов социальной адаптации семей дает более долговременный результат. Зарубежный опыт показывает, что даже в том случае, когда семье не удается с первого контракта выйти из бедности, усилия в этом направлении уменьшают ее социальную зависимость, дают уверенность в собственных силах и возможностях.

Лидия Прокофьева, Ирина Корчагина, Анна Миронова, Екатерина Тарновская

Обусловленные социальные трансферты как новое направление развития социальной помощи

Журнал исследований социальной политики. 2015, Том 13. № 1

Добавить комментарий